blogeditor · 30 de noviembre de 2022
En un diálogo con Carmen Aristegui, en el marco de la Feria Internacional del Libro de Guadalajara (FIL), el ministro Alberto Gelacio Pérez Dayán sostuvo que no hay ninguna consecuencia si el Congreso de la Unión decide incumplir con una sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH). La justificación que dio para defender su argumento se quedó muy corta, pues claramente es una explicación floja e incompatible con nuestro actual modelo de control constitucional. 1 Sin embargo, el Ministro dejó en el aire una provocación importante: no pasa nada si un órgano del Estado decide incumplir con una decisión de la Corte IDH. La provocación no es menor y ya le ha traído una serie de críticas duras por su aparente desprecio al sistema interamericano; sin embargo, la afirmación del Ministro no es del todo descabellada y, por el contrario, es la representación más precisa del state of affairs del (in)cumplimiento a decisiones de organismos internacionales de derechos humanos (OIDH) en México.
La realidad, precisamente, es esa: el Estado no cumple y no pasa nada. Desde la Comi (CMDPDH) acompañamos más de quince casos que tienen por lo menos una decisión internacional (cautelar, provisional o de fondo) y ninguna de ellas se ha cumplido. Entre estos casos en incumplimiento, se incluye el de la familia Radilla, de donde se derivó la histórica sentencia de la Corte IDH, o el caso de la familia Gallardo, del cual derivó el primer Informe de Fondo de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) 2 en un caso de violaciones graves de derechos humanos contra México. La situación de (in)cumplimiento de las decisiones que acompañamos no es aislada, sino que representa la realidad de la inmensa mayoría de decisiones de organismos internacionales de derechos humanos en México. El incumplimiento es la regla general y, al mismo tiempo, efectivamente no pasa nada.
Pero, ¿por qué no pasa nada? La respuesta del ministro Pérez Dayán –basada en un argumento ya ampliamente debatido en el derecho internacional público, sobre la alegada falta de “mecanismos para compeler” o para forzar el cumplimiento de sus decisiones– pareciera quedarse incluso conceptualmente corta. 3 Pero, la provocación del Ministro nos hace entrever que es necesario explorar con seriedad y urgencia las razones por las cuales México, con toda facilitad, puede optar por no cumplir con las decisiones de organismos internacionales de derechos humanos sin que eso tenga una consecuencia política o jurídica suficientemente relevante.
Desde la CMDPDH hemos comenzado a identificar dos tipos de causas del incumplimiento: las estructurales y las operativas. Desde lo operativo, hemos encontrado que no existe el aparato institucional necesario para impulsar el cumplimiento de las decisiones de OIDH. El trabajo de la Coordinación de Asuntos Internacionales de Derechos Humanos (CACOIDH, de la que depende el impulso de los esfuerzos interinstitucionales para cumplir con las decisiones internacionales), y de la Unidad para la Defensa de los Derechos Humanos, ambas de la Secretaría de Gobernación, ha dejado mucho que desear y, en algunos casos, ha sido abiertamente negligente. Asimismo, la ausencia de una ley general de cooperación con organismos internacionales de derechos humanos permite la prevalencia de obstáculos formales de cooperación interinstitucional que podrían ser subsanados de un plumazo. A esto le debemos sumar los obstáculos derivados del mal entendimiento de la autonomía de la Fiscalía General de la República, la mala comprensión del sistema federal y la nula capacidad política de la CACOIDH.
Desde lo estructural, es claro que el incumplimiento de México a las decisiones de OIDH refleja el clásico dilema de la brecha entre compromiso y cumplimiento, ampliamente estudiado en la literatura de relaciones internacionales. Esto, a su vez, deja entrever que existen ciertas condiciones estructurales que limitan o impiden la ejecución de decisiones de OIDH, como la impunidad sistémica; la existencia de un gran número de pro-violation constituencies; la ausencia absoluta de incentivos para incidir en las preferencias de los actores relevantes en la implementación; etcétera.
En ese sentido, no nos debe llamar a sorpresa la afirmación del ministro. Tristemente, tiene razón: en México no se cumple con las decisiones de OIDH (incluyendo sentencias de la Corte IDH) y no pasa nada. La indignación que genera su comentario debe redigirise para construir esfuerzos entre la academia y la sociedad civil para identificar adecuadamente las causas o condiciones que facilitan o permiten el incumplimiento. Esta investigación para la incidencia nos debe llevar a impulsar los cambios necesarios para que las decisiones de los OIDH puedan convertirse en una realidad. Como organizaciones, de igual forma, debemos exigir una mayor rendición de cuentas, lo que implicará poner más atención al trabajo de la Coordinación de Asuntos Internacionales de Derechos Humanos de SEGOB; dar seguimiento puntual a los procesos legales que ya se están detonando por el incumplimiento de decisiones internacionales; impulsar que el Congreso adopte una ley general de cooperación; y, también, seguir presionando para que los organismos internacionales ejerzan con mayor regularidad y contundencia sus facultades de vigilancia y asistencia a México.
En contextos donde la impunidad es generalizada, los organismos internacionales de derechos humanos suelen ser vistos como una luz al final del camino. Regularmente, las organizaciones y las personas que acompañamos solemos depositar nuestras últimas esperanzas de justicia en el sistema internacional o regional, y a veces se piensa que una sentencia del tribunal cumbre de las américas es la solución para destrabar el ciclo de impunidad en los casos. Tristemente, las condiciones institucionales en México están diseñadas para que sea prácticamente imposible lograr la ejecución real y completa de las decisiones de organismos internacionales.
Las víctimas, aun con una sentencia de la Corte IDH, se enfrentan a nuevos y complejos procesos de implementación, que son sumamente frustrantes, opacos y revictimizantes. Las organizaciones, que regularmente recorremos caminos de casi dos décadas de litigio por caso en el sistema interamericano, nos encontramos frente a la ausencia absoluta de mecanismos efectivos para implementar las decisiones internacionales y nos vemos obligadas a lidiar con una pequeña oficina que tiene a su cargo todas las decisiones de OIDH (desde opiniones de grupos de trabajo de la ONU, pasando por medidas cautelares, hasta sentencias de fondo de la Corte IDH). Las reuniones de implementación se celebran quizá dos veces al año, y en todas ellas hay enormes resistencias institucionales para cumplir con las decisiones de los OIDH. Hoy, tal como lo expresó el ministro Pérez Dayán, las autoridades del Estado están perfectamente conscientes de que “no pasa nada” si deciden no cumplir o retrasar el cumplimiento por décadas.
Así, una decisión de un OIDH tiene el único efecto de abrir un nuevo e interminable ciclo de tocar puertas y agotar recursos para que la decisión internacional sea medianamente tomada en serio. De esta manera, el último ápice de esperanza en alcanzar la justicia, la verdad, la reparación y la memoria se diluye en un mar de burocracia y opacidad.
Claramente, la solución a la impunidad y a la crisis de derechos humanos no se va a alcanzar solo con decisiones de OIDH. La solución a nuestros problemas no está ahí (al menos no por ahora). La imposibilidad de implementar sus decisiones es un impasse que da una señal contundente sobre la necesidad de fortalecer y reconstruir nuestras instituciones internas. Sin una fiscalía que sirva, un aparato institucional real de búsqueda e identificación de personas, mecanismos extraordinarios de reparaciones, aparatos especializados de salud, servicios forenses independientes, garantías de no repetición, etc., ninguna sentencia nos va a sacar del abismo.
Mientras tanto, al tiempo que las sentencias y decisiones de OIDH contra México se siguen acumulando (somos el país con más peticiones pendientes ante el sistema interamericano), el Estado mexicano seguirá bajo su política de hipocresía organizada y administración del horror. El costo político y social de incumplir es cercano a cero, pues una vez que se dicta la sentencia, los incentivos de transformar situaciones o conductas desaparecen, porque lo peor que podía pasar ya pasó (el shaming público). El problema, claramente, no está en el diseño del sistema internacional de derechos humanos (pues hay otros países que sí cumplen, en donde las sentencias y decisiones de OIDH sí tienen un efecto transformador) sino en las deficiencias operativas y estructurales internas. Apostemos a cambiar eso porque, de otra manera, la afirmación del ministro Pérez Dayán seguirá siendo una realidad. Seguiremos siendo el México en donde pasa de todo y, al mismo tiempo, no pasa nada.
* Víctor Del Pozo (@aluonso) es Licenciado en Derecho por el CIDE y Subdirector Ejecutivo de la @CMDPDH.
1 Sus argumentos no son el objeto de este blog pero, para efectos de claridad, valdría la pena mencionar que el Ministro hace una distinción conceptualmente errónea entre la interpretación pro persona y la idea de límites/suspensión de derechos. Asimismo, parte de una visión anacrónica de la forma en que convive el derecho nacional con el derecho internacional de los derechos humanos, pues su argumento se alinea con una idea de subordinación de todas las normas relativas a derechos humanos (incluyendo aquellas contenidas en tratados) al párrafo primero de la Constitución General de la República; es decir, que los derechos humanos, con independencia de su fuente normativa, pueden limitarse o suspenderse a través del concepto de restricciones expresas contenidas en la Constitución. Asimismo, considera que la prisión preventiva es una forma de restricción expresa cuya constitucionalidad descansa en su “necesidad” para “preservar los derechos de otros”. De ahí, resulta problemático que su argumento asuma, erróneamente, que las restricciones no pueden ser también sujetas de control constitucional, y que ignore que incluso las restricciones tienen reglas para considerarse válidas. Sus argumentos, asimismo, parten de una visión que es incompatible con el artículo 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
2 Como apunte relevante, frente a los comentarios de Carmen Aristegui, es necesario precisar que una decisión de fondo de la CIDH debería tener el mismo valor normativo que una sentencia de la Corte IDH. Aunque sus resolutivos se llamen recomendaciones, estas son obligatorias para el Estado.
3 Como sabemos, incluso desde la visión más clásica, una obligación no se define por su exigibilidad.