Transparencia y acceso a la información: ni es lo mismo ni es igual

Por: Benjamín Hill @benxhill

El derecho de acceso a la información, fundamental e indispensable en cualquier democracia, suele confundirse y se ha vuelto intercambiable en el debate público con el atributo o cualidad de transparencia, por lo que es necesario aclarar la diferencia –sutil a veces, pero innegable- entre ambos conceptos.

El acceso a la información es el derecho fundamental que tenemos los ciudadanos de solicitar al gobierno información pública y de obtener respuesta satisfactoria en un tiempo razonable, en la medida en que dicha información no es reservada por alguna excepción establecida en la ley. El derecho de acceso a la información incluye o se relaciona con los derechos a la libertad de creación (artística, intelectual) y las libertades de comunicación, expresión y asociación.

Este derecho también está relacionado con los mecanismos bajo los cuales se controla y ordena el acceso y la reserva de información en los casos de seguridad nacional, datos personales, propiedad intelectual, etc.

El derecho de acceso a la información, si bien en origen es un derecho liberal, puede considerarse hoy como un derecho de equidad política y social, en tanto que acota las asimetrías de información y obliga a los gobiernos a proveer mecanismos para hacer la información pública accesible a todos y no sólo a unos cuantos.

El acceso a la información, entonces, es un derecho vinculado al desarrollo democrático, regulado en la ley y organizado bajo mecanismos específicos. La transparencia, en cambio, es un atributo o cualidad que se puede o no tener, en mayor o menor medida.

El derecho de acceso a la información regula los términos legales del intercambio de información pública entre un solicitante y la autoridad. La cualidad de transparencia se alcanza cuando existe una clara voluntad de apertura del gobierno, expresada en acciones concretas y visibles que manifiestan la disposición de construir una relación con los ciudadanos basada en la honestidad.

Esta voluntad de apertura –o disclosure, en inglés-, puede ser independiente de los mecanismos de acceso a la información; una sociedad puede tener, por tradición o por cultura cívica, una relación de transparencia entre ciudadanos y gobierno, aún cuando el derecho de acceso a la información no se encuentre debidamente regulado en la ley ni existan las instituciones que lo defiendan. Lo contrario también es posible: una legislación e instituciones en materia de acceso a la información no generan por sí solas la transparencia y la rendición de cuentas deseadas, si no vienen acompañadas de otras políticas y elementos institucionales, además de una cultura cívica desarrollada.

Los límites del acceso a la información

La confusión entre los conceptos de acceso a la información y de transparencia en el debate público ha hecho que se usen como sinónimos y nos ha llevado a concluir que el primero nos llevaría necesariamente a la segunda. La experiencia internacional y la mexicana indican que debemos moderar las expectativas sobre qué podemos esperar del acceso a la información y nos lleva también a revisar los límites de lo que puede o no puede darnos.

En una investigación que coordiné en 2009 para la Secretaría de la Función Pública, revisamos los datos de un grupo importante de países y no encontramos correlación entre la presencia de leyes de acceso a la información (LAI) y una mejoría en la calificación de esos países en índices que miden la percepción de corrupción[1] posterior a la publicación de sus leyes.  Ese estudio es consistente con la experiencia mexicana: desde la entrada en vigor de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información (LFTAI) en 2003, la calificación de México en el Índice de Percepciones de Corrupción de Transparencia Internacional se ubicó en 3.0 en una escala que va del uno al 10, una calificación incluso menor a la obtenida por México en el año 2000[2].

Una organización neozelandesa llamada Integrity Talking Points publicó recientemente un estudio titulado “Buenas leyes de acceso a la información no generan (necesariamente) buenos gobiernos” [3]. Ilustraron este estudio con una tabla en donde se aprecia la ausencia de relación ente el Índice de Derecho a la Información y otros índices que miden distintos aspectos de la gobernanza democrática. México se encuentra entre los primeros diez países en el Índice de Derecho a la Información, pero en los otros índices se encuentra en el número 100 o más allá.

La evidencia y la experiencia nos permiten concluir que el acceso a la información por sí solo, no parece ser un elemento suficiente para incidir positivamente en los índices internacionales que miden la corrupción y otros aspectos de la gobernanza democrática.

Esto, a pesar de que las solicitudes de acceso a la información hechas por los ciudadanos al gobierno federal pasaron de 24,097 en 2003 a123,293 al cierre de 2011, con un porcentaje relativamente bajo de recursos de revisión, esto es, existe un nivel razonablemente alto de satisfacción de los solicitantes con la respuesta[4].

Y es que el derecho de acceso a la información tiene límites para impulsar la transparencia y la rendición de cuentas:

Limitaciones políticas: En primer lugar, los límites del acceso a la información están establecidos precisamente en la propia ley. Las LAI son resultado de una negociación política, y reflejan los intereses de los partidos que participan en dicha negociación. De ahí las excepciones que contempla la ley, como la información pública en poder de sindicatos y partidos políticos que no está sujeta al derecho de acceso a la información y los límites en la jurisdicción del IFAI para defender el derecho de acceso a la información.

No es específico: Las LAI, por regla general, establecen una apertura indiscriminada de toda la información pública –salvo excepciones- para cualquiera que la solicite: todo para todos, por lo que muchas veces es difícil para el solicitante determinar qué información le es útil, ya que las solicitudes de acceso a la información requieren especificidad por parte del solicitante: saber exactamente qué datos necesita y a qué dependencia pública hay que preguntarle. Si bien la LFTAI contempla obligaciones de transparencia para que las dependencias publiquen en forma obligatoria ciertos rubros estratégicos de información, dichos rubros son generales y no reconocen la especificidad concreta de cada dependencia ni la información específica que cada una tiene en su poder y que es potencialmente útil para la sociedad.

Implica un trámite: Pedir información además, exige que el solicitante haga una solicitud, lo cual implica emprender un trámite administrativo, elevando los costos de transacción.

Provee información ex post facto: La información que se puede solicitar debe estar en documentos ya creados y existentes en los archivos de la institución y por tanto, posterior al acto de gobierno sobre el que se pregunta, por lo que sólo puede accederse a información ex post facto.

La información es pública; las respuestas no: Cuando se solicita información, la respuesta se le entrega sólo al solicitante, por lo que dicha respuesta no es de hecho, pública, ya que obra en poder sólo de quien la solicitó y su aprovechamiento es privado.

Saturación administrativa: Las solicitudes de acceso a la información pueden generar saturación de los organismos encargados de regular y administrar las solicitudes, y las disputas entre el solicitante y la institución son fuente potencial de litigios, por lo que hay un costo administrativo por la administración de solicitudes y de recursos de revisión -y juicios en última instancia- que es importante reconocer.

En suma, el derecho de acceso a la información es limitado de origen por motivos políticos; requiere la realización de un trámite que genera costos y saturación administrativos; abre información sólo de actos realizados en el pasado; el aprovechamiento de la información es generalmente privado; es fuente potencial de litigios entre ciudadano y gobierno; y no establece prioridades estratégicas para la apertura de la información.

No obstante todo lo anterior, el acceso a la información, con todas sus limitantes, es una pieza indispensable del proceso de desarrollo de las políticas de transparencia[5]. El derecho de acceso a la información pertenece a la primera generación de políticas de transparencia, en la que el énfasis está en conocer la acción del gobierno; la segunda generación de transparencia se relaciona al uso de la información por los ciudadanos para resolver problemas públicos y para una toma de decisiones más informada; la tercera generación de políticas de transparencia se da cuando existen plataformas para la generación e intercambio de información entre el gobierno y los ciudadanos, y en la que existen mecanismos para la participación y colaboración entre diseñadores de políticas públicas y los beneficiarios de dichas políticas.

Es precisamente hacia el fortalecimiento de esas políticas de transparencia de segunda y tercera generación y no tanto en el derecho de acceso a la información hacia donde deben enfocarse las siguientes reformas para poder obtener de la apertura de la información pública la transparencia en el gobierno, la participación ciudadana y la rendición de cuentas que queremos.