Seguridad ciudadana en México: centralizar o federalizar, la vieja disputa soterrada

En muchos sentidos resulta comprensible que haya quienes creen que solo centralizando la función de la seguridad pública en México podrá resolverse la crisis de violencias, delincuencia y violaciones sistemáticas a los derechos humanos asociadas. Del mismo modo, otros sostienen que la solución pasa por fortalecer esa función dentro del andamiaje del pacto federal.

Existen buenos argumentos en ambos sentidos, pero el problema de fondo es que el Estado mexicano —a tres décadas de la creación del Sistema Nacional de Seguridad Pública— no ha tramitado la disputa mediante una ruta adecuadamente justificada, estable, duradera y sujeta a rendición de cuentas; es decir, una auténtica ruta de Estado.

Hace unos días, en un encuentro que reunió a titulares de secretarías de seguridad municipales y estatales, reapareció la discusión que nunca falta: desde algún municipio se exigieron recursos mínimos acordes con la función de seguridad pública, mientras que desde otra voz se propuso eliminar las policías municipales, e incluso, aventuró, si es necesario también las estatales, para concentrar la responsabilidad “en una sola persona que responda por la seguridad”.

A primera vista, parece de sentido común preferir menos instituciones y menos mandos. La idea convence cuando se mira sin mayor análisis. Pero el asunto es más complejo y, en realidad, puede ser exactamente al revés. Según mi experiencia, las instituciones de seguridad en México pueden obtener mejores resultados cuando operan en equipos con múltiples cadenas de mando. La razón es que los estándares de desempeño tienen mayores posibilidades de elevarse y las desviaciones de reducirse cuando hay diversas miradas “sentadas a la mesa”.

Desde esta perspectiva, concentrar la operación bajo un solo mando puede ser la peor decisión, pues genera una única cadena de mando. Así me lo confirman desde hace mucho tiempo responsables de coordinar operaciones eficaces en grupos interinstitucionales: “se controlan recíprocamente, o al menos es más probable que existan controles en terreno”.

Ahora bien, también es cierto —como lo señalan operadores institucionales de policías y fiscalías— que la fragmentación puede ser una pesadilla. Las instituciones muestran grados muy distintos de madurez, especialmente en sus sistemas de supervisión, y la desconfianza entre ellas es profunda: “nadie sabe con quién está sentado”, dicen, lo que vuelve riesgoso compartir información ante el temor de fugas hacia grupos delictivos.

Nada de esto es nuevo. El problema es estructural. Según los numerosos testimonios que he recogido a lo largo de los años, el Estado mexicano enfrenta cotidianamente los dilemas de centralizar mandos o de operar bajo esquemas fragmentados, sin traducir la experiencia en procesos formales y documentados de aprendizaje para diseñar e implementar políticas públicas profesionales auténticamente orientadas a la seguridad ciudadana, el acceso a la justicia y la reducción de la impunidad.

Mientras tanto, en redes académicas, foros internacionales y organizaciones de la sociedad civil dedicadas a la investigación aplicada, no hay debate: las mejores experiencias en materia de seguridad ciudadana surgen de liderazgos, políticas y programas locales. Una y otra vez lo confirmamos desde el Programa de Seguridad Ciudadana de la Ibero CDMX.

Son ya décadas de producción de conocimiento a favor de la seguridad desde lo local, y es muy poco frecuente encontrar a un titular del poder ejecutivo o a la persona en la que delega la conducción de la política de seguridad, —en cualquiera de los tres órdenes de gobierno— que tome nota de ello, lo ponga en discusión y lo traduzca en una política propia explícitamente basada en la evidencia de lo que sí funciona.

A la luz de este panorama, es necesario interpretar la disputa entre centralizar y federalizar la seguridad desde otra clave: es, ante todo, una confrontación política, asociada a incentivos electorales cada vez más vinculados a la captura de las instituciones por poderes de facto, legales e ilegales. Esto nos mantiene atrapados en un bucle en el que el conflicto entre poderes formales e informales convierte la política de seguridad en un campo de contienda, no en una función pública sujeta a coordinación. El incentivo de competencia inhibe —parcial o totalmente— el de cooperación.

Mando único, mandos coordinados, mandos fragmentados —como se les llame—, incluyendo la participación de instituciones militares en funciones policiales: ningún modelo es virtuoso ni perverso por sí mismo (hay países con una sola policía o con muchas policías sujetas a estándares profesionales mínimos, pero lo contrario también sucede, una sola o muchas rotas).

Lo que sí está claro es que ninguno de los modelos funcionará, al menos para la ciudadanía, mientras esté interferido por la disputa político-electoral. Y ese es el problema de raíz. Peor aún: si históricamente sabemos que esa disputa contamina la política de seguridad, hoy podemos afirmar que, conforme se expande la macrocriminalidad y la gobernanza criminal, dicha contaminación se profundiza, en la medida en que las complicidades delictivas ocupan más tramos del poder político.

¿Qué buscan realmente los poderes en disputa? ¿Seguridad para las instituciones del Estado? ¿Para los intereses económicos hegemónicos? ¿Para los gobiernos? ¿Para las redes de macrocriminalidad? ¿O seguridad para la gente? Cuando se argumenta a favor de centralizar o federalizar la seguridad, conviene empezar por responder esta pregunta: ¿para quién quieren seguridad los actores en disputa?