Seamos prácticos: ¿qué hacemos contra la militarización?

El pasado 11 de mayo el presidente López Obrador determinó la militarización de la seguridad pública, cuando decidió publicar el “Acuerdo por el que se dispone de la Fuerza Armada permanente para llevar a cabo tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria”.

Mucho revuelo generó la noticia anterior en la opinión pública. Y el tema no es menor, inclusive la Organización de las Naciones Unidas expresó su preocupación sobre tal decisión presidencial.1

Sin embargo, la determinación de conformar la Guardia Nacional con las Fuerzas Armadas no es algo nuevo. Así se visualizó desde la reforma constitucional en marzo de 20192 a través de la cual se creó este nuevo cuerpo de seguridad llamado Guardia Nacional.

Tanto el Congreso como las legislaturas estatales aprobaron un artículo quinto transitorio de rango constitucional que, desde hace más de un año, previó la posibilidad de la militarización de la seguridad pública en los siguientes términos:

“Quinto. Durante los cinco años siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto, en tanto la Guardia Nacional desarrolla su estructura, capacidades e implantación territorial, el Presidente de la República podrá disponer de la Fuerza Armada permanente en tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria.

El Ejecutivo Federal incluirá un apartado sobre el uso de la facultad anterior en la presentación del informe a que se hace referencia en la fracción IV del artículo 76”.

Así, tanto el Congreso como las legislaturas estatales aprobaron que mientras se desarrolla la estructura de la Guardia Nacional, durante los 5 años siguientes a su creación, el presidente podría disponer de la Fuerza Armada permanente en tareas de seguridad pública.

Entonces, en realidad la controversia que ahora existe sobre si es válida o no la militarización de la seguridad pública al habilitar a las Fuerzas Armadas para llevar a cabo funciones que le corresponden a la Guardia Nacional, en principio, en un plano constitucional, pareciera encontrarse superada. Como opinión pública llegamos un año tarde a dicha discusión. Las Fuerzas Armadas sí pueden involucrarse en cuestiones de seguridad pública. Con esto no minimizamos los alcances, implicaciones y riesgos; pero hoy por hoy dicha militarización está en nuestra Constitución y como sociedad tenemos que lidiar con esa realidad, y de ahí partir.

Ante este escenario: ¿qué podemos hacer para minimizar los riesgos de la militarización de la seguridad pública? ¿Cuáles son los límites de esta militarización?

La Constitución es clara, para que el Presidente pueda disponer de la Fuerza Armada en tareas de seguridad tendrá que ser de manera: (i) extraordinaria, (ii) regulada, (iii) fiscalizada, (iv) subordinada y (v) complementaria.3

Estos son los cinco límites para que el presidente militarice la seguridad pública. De no cumplir dichas características, entonces la militarización es inconstitucional. Sobra decir que el presidente no cumplió con los márgenes constitucionales para la militarización en su reciente Acuerdo de 11 de mayo.

Las limitantes mencionadas no son novedosas, en realidad su desarrollo viene de la jurisprudencia interamericana, que ha sido retomada en diversos precedentes de la Suprema Corte en México, y cada una de éstas podría ser objeto de un extenso análisis.

Pero hay algo sobre lo que no hay duda alguna: las autoridades están obligadas a explicar las razones y sustentos de sus actos, esto en el argot jurídico se llama el deber de fundar y motivar los actos de autoridad. En pocas palabras: sí, el presidente debió de haber explicado cómo es que cumplía cada una de las características necesarias para la militarización.

Esto no es baladí, tiene una razón de ser, y es el primer nivel o punto de partida para poder someter a escrutinio la actuación de la autoridad.

Es decir, si la autoridad nos explica el porqué de su actuar entonces el destinatario, en este caso la sociedad, puede entrar en un nivel de discusión y análisis más profundo: la corrección o incorrección de la actuación de la autoridad.

Si el presidente hubiese cumplido ese deber de fundamentación y motivación en su nivel más básico entonces habría explicado cómo es que se cumplían cada uno de los requisitos constitucionales necesarios para poder militarizar la seguridad pública, es decir, habría establecido en el Acuerdo de 11 de mayo por qué y de qué manera se justifica la extraordinariedad de la disposición de las Fuerzas Armadas, hubiese establecido límites que atendieran razonablemente a los motivos de la necesidad de la militarización, por ejemplo de territorialidad.

El presidente habría establecido una subordinación expresa de las fuerzas armadas para realizar estas tareas, también habría dotado de contenido que su actuación únicamente sería de manera complementaria, por ejemplo, cuando las autoridades civiles así lo solicitaran, con un sistema de fiscalización real y efectivo, y no el establecido cuya disfuncionalidad podemos anticipar, y con una regulación especial sobre la aplicación de protocolos y lineamientos sobre el uso de la fuerza en el caso específico, porque recordemos: es extraordinaria su participación.

Políticamente es interesante que al presidente parece no gustarle explicar su actuación. No es el primer Decreto o Acuerdo que carece de debida fundamentación y motivación; pensemos en el Memorándum a través del cual “dejó sin efectos” la reforma constitucional en materia educativa de 2013,4 en la extinción de fideicomisos públicos y análogos del 2 de abril,5 o en el también reciente Decreto de 23 de abril6 a través del cual “reorienta” recursos públicos. Todos son consistentes: no se exponen las razones y motivos, hay un ánimo de opacidad en el porqué de la actuación estatal.

Si no se explica la razón y motivo legal de los actos de autoridad del presidente, entonces sí podemos hablar de autoritarismo, porque es precisamente en ese espacio en el que se genera la penumbra necesaria para que la opinión pública no vaya a un nivel más profundo de análisis, escrutinio y discusión.

Por ejemplo, si el presidente hubiese señalado cómo es que se cumplía el requisito del uso extraordinario en la disposición de las Fuerzas Armadas de manera expresa entonces se nos hubiera permitido un análisis mucho más profundo, tendríamos más elementos para discutir si se trata de un estado de excepción de facto o no, y podríamos alegar la violación al mecanismo establecido para la suspensión de garantías previsto en el artículo 29 constitucional.

De esa manera podríamos entrar a analizar uno a uno de los límites constitucionales que el presidente tendría que haber justificado antes de disponer las Fuerzas Armadas como lo hizo.

Pero a estas alturas lo importante no sólo es analizar la corrección o incorrección de la actuación Presidencial, sino qué acciones legales podemos tomar para evitar esos fraudes constitucionales, lamentablemente tan en boga.

Primero pensamos en el juicio de amparo. Recordemos el caso de la Ley de Seguridad Interior, más de un Juez de Distrito admitió y amparó a los quejosos en contra de dicha Ley.7 Se trazó el camino por estos Jueces para acreditar el interés y la afectación para la procedencia del amparo en este tipo de casos.

Además, encontramos que la controversia constitucional podría ser planteada por el Congreso de la Unión, pues es a quien le corresponde reglamentar la organización y servicio de las Fuerzas Armadas. También, las entidades federativas y municipios podrían intentar esta vía, pues la mera disposición permanente de la Fuerza Armada en tareas de seguridad pública atravesando los límites constitucionales para tal efecto, invade las competencias y márgenes trazados en el sistema de coordinación establecido en la materia.

En tercer lugar, en más de una ocasión la Suprema Corte ha dejado claro la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad en contra de normas generales distintas a leyes y tratados8, sin embargo, nunca es tarde para intentar que el criterio se amplíe a este tipo de casos, máxime cuando es evidente la generalidad del Acuerdo, y este tipo de procedencia no ha sido puesto sobre la mesa desde la reforma en materia de derechos humanos de junio de 2011.

Por último, como advertimos líneas arriba, no pasa desapercibido que este Acuerdo de militarización de la seguridad pública genera un estado de excepción de facto. Sin embargo, de reconocerse así, el presidente tendría que haber activado el mecanismo previsto en el artículo 29 constitucional, buscando la aprobación del Congreso y sujeto a análisis oficioso por parte de la Suprema Corte.

La pregunta que se debe llevar a la mesa judicial es: si leemos la Constitución de manera integral, ¿es válido activar el artículo quinto transitorio referido sin una declaratoria de suspensión de garantías?

En fin, las vías existen y hoy más que nunca el país necesita una sociedad civil y poderes estatales y legislativos activos en la defensa de la Constitución. En un futuro sabremos si este caso se convirtió en uno de los muchos escenarios de militarización latinoamericana que llegan a la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Ojalá que no, ojalá que este sea un caso a través del cual demostremos que podemos defender nuestro derecho desde nuestras instituciones.

* José Cruz Barrios Moreno (@PepeBrrsM) y Erika Mendoza Bergmans (@emdzabergmans) son abogados por la Escuela Libre de Derecho. Socios fundadores de Zarazúa, Mendoza, Barrios, Castillo, abogados.

 

 

1 “Preocupa a la ONU-DH Acuerdo que dispone de las Fuerzas Armadas para tareas de seguridad pública”, Comunicado ONU-DH, 13 de mayo de 2020.

2 Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Guardia Nacional, Diario Oficial de la Federación del 26 de marzo de 2019.

3 CoIDH. Caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México (2010); Caso Montero Araguren y otros (Retén de Catia) vs. Venezuela (2006); y Caso Zambrano Vélez y Otros vs. Ecuador (2007). CoIDH. Caso Alvarado Espinoza vs. México (2018).

4 Memorándum de 16 de abril de 2019, firmado por el Presidente de la República dirigido a la Secretaria de Gobernación, Secretario de Educación Pública y Secretario de Hacienda y Crédito Público.

5 Decreto por el que se ordena la extinción o terminación de los fideicomisos públicos, mandatos públicos y análogos.

6 Decreto por el que se establecen las medidas de austeridad que deberán observar las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal bajo los criterios que en el mismo se indican. DOF 23-04-2020

7 Sentencia dictada el 9 de mayo de 2018 por el Juez Octavo de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, Fernando Silva García, al resolver el juicio de amparo 118/2018.

8 ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SÓLO PROCEDE CONTRA NORMAS GENERALES QUE TENGAN EL CARÁCTER DE LEYES O DE TRATADOS INTERNACIONALES. Pleno; P./J.22/99; S.J.F. y su Gaceta Tomo IX; Abril de 1999; Pág. 257.

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SU OBJETO DE TUTELA, RESPECTO DE “NORMAS GENERALES”, SÓLO COMPRENDE LEYES ORDINARIAS, FEDERALES O LOCALES Y NO LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Pleno; P.V/2009; S.J.F. y su Gaceta Tomo XXIX, Abril de 2009; Pág. 1106.