Reforma energética ¿la panacea para México?

Por: Laura Méndez (@lauramendez), Liber Jaime Merlos (@libjai) y Carlos García Cueva (@cgarc_10)

Durante los últimos meses ha resurgido el debate acerca de las reformas estructurales que México necesita, las cuales ya comienzan a llevarse a cabo. Hace unas semanas se aprobó la reforma educativa y todo indica que lo mismo sucederá en el caso de telecomunicaciones y competencia. Por otra parte, existen otras reformas que aunque se encuentran en análisis, aún no son públicas, como es el caso de la reforma energética. Pese a lo anterior, en este artículo queremos apuntar algunas cuestiones que desde nuestra perspectiva, deben ser consideradas en su diseño y discusión.

Las expectativas en las reformas citadas son sin duda altas y el caso energético quizá sea el mejor ejemplo. Se espera que estas reformas transformen nuestro país, fortalezcan su competitividad y traigan consigo estabilidad y crecimiento económico. Sin embargo, aunque optimistas, hay que ser cautelosos. Desde nuestro punto de vista, debemos atender a la experiencia internacional, aprender de los errores y aciertos de otros países, anticipar las  problemáticas y considerar las soluciones que se han instrumentado exitosamente. Es muy claro, por ejemplo, el caso de la Unión Europea, donde les ha llevado varios años hacer más competitiva su industria energética (como es el caso de los famosos “paquetes” de regulación) y aún se encuentran en el camino.

Desde Inglaterra hemos dado seguimiento a la realidad mexicana. Al respecto consideramos que el “Pacto por México” es relevante pues significa un acuerdo de visiones e intereses de diferentes grupos políticos. Sin embargo, este Pacto no es, ni debe ser, un fin en sí mismo. Es por ello que habrá de ser claros y establecer los alcances reales de las reformas que emanen del mismo en el contexto socio-económico nacional, particularmente en el caso de la reforma energética.

Hasta el momento no hay un planteamiento claro de lo que podría contemplar la eventual reforma. A la fechase cuenta con las líneas trazadas por la actual Estrategia Nacional de Energía (ENE), propuesta por el gobierno en turno. La ENE ha sido aprobada por el Senado y turnada a la Cámara de Diputados y define una serie de objetivos para el sector energético a perseguir dentro de los próximos 15 años. En ese sentido, consideramos que el contenido de la ENE es insuficiente para conocer el contenido que la propuesta de reforma incluirá.

Por otra parte, es de considerarse que distintos actores políticos han planteado tal reforma como la solución “perfecta” para resolver los a problemas económicos y de distribución de riqueza en el país. Sin duda, esta reforma es relevante, pero ¿será esta reforma la panacea que México necesita para transitar a una economía sólida y de crecimiento sostenido? Al respecto, consideramos que sin duda existe potencial para lograr el anhelado escenario de bonanza económica; sin embargo, ello no es necesariamente equivalente a resultados tangibles, los cuales estarán sujetos a intereses específicos permeados por divergentes voluntades políticas.

¿Cuál es el panorama actual? La economía mexicana está significativamente correlacionada con la renta petrolera, cabe señalar que los ingresos fiscales del país dependen aproximadamente en un 40% de las aportaciones que Petróleos Mexicanos (PEMEX) representa. Asimismo, la recaudación fiscal en México, medida en términos del Producto Interno Bruto (PIB) se encuentra en niveles del 18 al 19%, de acuerdo con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), una de las más bajas entre sus países miembros. Por otra parte, el principal importador de crudo mexicano, los Estados Unidos de América (EUA), comienza a transitar a ser un país autosuficiente en materia de energía y la recesión económica global plantea una posible reducción de la demanda global de gasolinas y, por ende, una potencial caída de los precios del petróleo en el mediano-largo plazo.

Lo anterior significa que independientemente del modelo que persiga la eventual reforma energética, debe plantearse primeramente una verdadera reforma fiscal o hacendaria, de carácter integral. Esta reforma será la base para reestructurar el sector energético y permitir su fortalecimiento  y pleno desarrollo, sin poner en riesgo los ingresos fiscales del país.

Pensar en una reforma energética como la panacea a los actuales retos del país significaría pensar que el triángulo se sostiene sólo de un vértice. Para plantearse una verdadera transformación de la economía mexicana se requiere contar con, al menos, los siguientes elementos: 1) una economía diversificada sin una concentración de riesgo en términos de recaudación fiscal dependiente de PEMEX; 2) un replanteamiento del sector energético en el país que incluya no sólo a la industria del petróleo, sino también a la de gas y de electricidad, y 3) un acuerdo político entre los distintos partidos que se vea traducido en una regulación adecuada con instituciones sólidas que brinden seguridad jurídica a inversionistas por una parte, y por otra garanticen el bienestar de la ciudadanía.

De esta forma, la fortaleza que brinde una reforma fiscal integral permitirá plantear un nuevo modelo de desarrollo del sector energético. Diversos ejemplos comparativos de PEMEX con PETROBRAS y ECOPETROL (las petroleras de Brasil y Colombia, respectivamente) como modelos a seguir son inicialmente incorrectos. Sus modelos de negocio y de Gobierno Corporativo no son ni buenos, ni malos; simplemente no son directamente comparables. Lo anterior es así porque sus respetivas economías nacionales no dependen de forma tan intrínseca, como la mexicana, de la renta petrolera, lo que permite que sus cargas tributarias sean menores a la de PEMEX. Por ejemplo, Brasil cuenta con una recaudación superior al 30% del PIB, superior incluso que la media de la OCDE y llevó a cabo una serie de reformas fiscales que comenzaron desde los años 90, teniendo como pilares la responsabilidad fiscal y la transparencia financiera.

Por lo anterior, el reto inmediato no es apresurar la reforma de un sector estratégico para la economía mexicana. Lo que se requiere es comenzar con una recaudación de impuestos tanto efectiva como eficiente, que permita sacar del Presupuesto Federal a PEMEX y le dote de una autonomía de gestión con la capacidad de reinvertir sus recursos en operaciones propias y en proyectos de capital bajo esquemas financieros modernos, innovadores y rentables. De igual forma, se requiere plantear un régimen fiscal adecuado para el sector energético, diferenciado incluso por tipo de producto o commodity, y por segmento de la cadena de valor en el mercado, una práctica que es implementada internacionalmente.

En ese sentido, consideramos que sólo una vez concretada una reforma fiscal que demuestre la verdadera voluntad política vertida en el Pacto por México, sería viable plantear un nuevo modelo del sector energético. El planteamiento de una apertura de este último o, en su lugar,  dotar de autonomía de gestión plena a PEMEX, son salidas que serán factibles siempre y cuando se cuenten con los mecanismos suficientes que permitan redistribuir la generación de riqueza a la población, a través de mejores proyectos de infraestructura, impuestos progresivos y precios competitivos. No obstante, dichos objetivos dependerán fuertemente de la existencia de entes reguladores aunados a autoridades fuertes con capacidad legal efectiva para sancionar malas prácticas y asegurar el buen desarrollo del sector. Asimismo, es imposible pensar en un PEMEX fuerte, e incluso reestructurado, si no se asegura la transparencia en sus distintos procesos.

Adicionalmente, en la reforma energética no deben dejarse de lado los derechos de los consumidores. En la Unión Europea, ha llegado a considerarse que los consumidores fueron llamados “tarde” a la transformación de la industria energética, al haber sido incluidos hasta el tercer paquete energético. En el caso mexicano, es necesario que junto con las reformas que se lleven a cabo en la industria, también sea repensada la protección a los consumidores por parte de quienes prestan los servicios a los usuarios finales. Lo anterior incluye la previsión de derechos y procedimientos de reclamación, derechos mínimos que deben incluirse en los contratos de adhesión, la información que debe proporcionarse a los usuarios, entre otros aspectos.

En conclusión, cualquier planeamiento que exista en términos del desarrollo del sector energético en  consecución de los planteamientos de la ENE, estará en función de una reforma fiscal funcional y no deberá dejar de lado la protección de los consumidores. Una reforma energética por sí sola no será suficiente para el desarrollo del nuestro país, no lo ha sido en ningún otro. Casos como el brasileño, británico, noruego, francés, alemán, entre otros, demuestran que es necesario llevar a cabo una serie de reformas estratégicas previas, las cuales permitan dar paso a mercados energéticos relativamente eficientes.

 

* Laura Méndez, Maestría en Competencia Económica en Kings College London, KCL

* Liber Jaime Merlos, Maestría en Finanzas en Hult IBS

* Carlos García Cueva, Maestría en Inteligencia y Seguridad Internacional en KCL