Reforma a la coordinación fiscal, ¿estamos preparados para esta conversación?

La pandemia avanza por los territorios del Estado mexicano urgiendo más acciones de respuesta en materia de salud pública y para atenuar los impactos económicos. Con el aumento de la emergencia, los gobiernos estatales y municipales han adquirido un rol estratégico dada su cercanía con la población, circunstancia que ha puesto a prueba las relaciones intergubernamentales, y que a la par ha evidenciado -tal como oportunamente lo señalaron Cejudo y Gómez Álvarez (Nexos, 30/03/2020)-, medidas de política pública inconsistentes, cuando no contradictorias.

Con el paso de los días se profundizan las descoordinaciones, aumentan las asimetrías de información y se hacen notar cada vez más el oportunismo de algunos actores. Un grupo de gobernadores ha alzado la voz para revisar el pacto fiscal, aludiendo a “las migajas” que el federalismo mexicano les deja y que no se condicen con lo que “merecerían” según su contribución a la economía nacional. Si bien hay algo de cierto en que el poder redistributivo de la acción fiscal del gobierno federal en las entidades deja muchas dudas, las circunstancias apelan a la prudencia y a la coordinación. Las cifras sugieren, además, que como sociedad debemos definir algunos aspectos antes de entrar de lleno a esta conversación.

El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal actual emana de una ley que entró en vigor en 1980. Han pasado casi 40 años en los que las relaciones fiscales intergubernamentales de este país están sujetas a este marco legal. Muchos señalan que es un sistema obsoleto. Probablemente. Pero lo que vale destacar es que este esquema de participación de las haciendas públicas de los estados y municipios en los ingresos federales se hizo cuando la carga tributaria de México era de alrededor de 14% del PIB, cifra que para el 2018 apenas aumentó dos puntos porcentuales (16% del PIB)1. Prácticamente la carga tributaria -o lo que en términos prácticos es lo que “está en juego”- no se movió durante todo este tiempo.

Asimismo, no se puede dejar de lado que desde mediados de los noventa el país entró en un proceso de descentralización de responsabilidades por el lado del gasto público, principalmente en el sector educativo y de salud. Según la evidencia acumulada, la distribución de responsabilidades de gasto hacia estos sectores no ha sido acompañada de una distribución de recursos suficientes; ha provocado problemas financieros en los erarios de los gobiernos estatales y perpetuado a la vez las inequidades en la asignación de los fondos de financiamiento; esto sumado a que los esfuerzos por financiar las nuevas responsabilidades de gobierno han sido débiles y dispares.

El grupo de gobernadores que apelan a una revisión del pacto fiscal – hasta llegar incluso a amenazar con el abandono-, argumentan que sus estados dan más de lo que el esquema actual les retribuye. Su punto central está en la participación en la actividad económica nacional. Se esperaría entonces que lo mismo sucediera en la recaudación de impuestos federales, lo cual justificaría el reclamo plasmado en la discursiva de “dar más de lo que se recibe”. ¿Es así? Veamos.

Una forma de explorar empíricamente el estado actual de la coordinación hacendaria consiste en construir la hoja de balance considerando lo que recauda la federación y lo que gasta desde una perspectiva geográfica, y asumiendo un presupuesto balanceado. En la literatura especializada esto se conoce como residuo fiscal, que no es más que la diferencia entre lo que el gobierno federal gasta en el estado t y lo que el gobierno federal recauda en el mismo estado t. Los gobiernos centrales, vale aclarar, suelen operar con déficit, motivo por el cual considerarlo así derivaría en una apreciación errónea del residuo ya que la mayoría de las entidades resultarían con residuo positivo, cuestión que en la práctica no sucede debido a que el financiamiento de este gasto proviene de fuentes alternativas como el endeudamiento.

En términos generales, el residuo fiscal nos permite observar, en primera instancia, que no existe una asociación clara entre lo que los estados contribuyen al PIB nacional y lo que aportan a la recaudación de ingresos federales tributarios y no tributarios. Haciendo a un lado el caso de la Ciudad de México (cuya participación en el PIB supera el 16% y en la recaudación está por encima del 42%), se esperaría que entidades como Jalisco, con una participación superior al 7% en la economía nacional, aportara una parte similar en cuanto a recaudación de ingresos federales. En realidad, este estado apenas contribuye con el 3.3% de la recaudación nacional, cifra que, por ejemplo, resulta inferior a lo hecho por Colima, estado que apenas contribuye en un 0.6% a la economía, pero que en términos de recaudación aporta el 3.5% del total nacional.

Asimismo, se presume que, atendiendo a criterios de solidaridad entre entidades (equilibrio horizontal) y subsidiaridad entre órdenes de gobierno (equilibrio vertical), esta diferencia entre lo que entra (gasto federal) y sale (recaudación de ingresos tributarios y no tributarios federales) sea positiva y mayor en estados cuya actividad económica muestre mayor rezago. Las cifras actualizadas al 2018 parecen no validar esta presunción. El ejercicio muestra a solo cinco entidades con residuo fiscal negativo: Colima, Tamaulipas, Veracruz, Ciudad de México y Nuevo León. En otras palabras, estas cinco entidades son las perdedoras bajo este esquema. Solo en el caso de Nuevo León y Ciudad de México, ambas se destacan por su alto PIB por habitante. En términos agregados, no se percibe progresividad territorial alguna en la acción fiscal del gobierno federal.

Dos conclusiones surgen de este sencillo análisis: 1) la participación de los estados en la economía nacional no se condice con lo que en realidad está en juego: la participación en la masa de recursos fiscales a distribuir, y 2) la acción fiscal del gobierno federal no necesariamente responde a criterios de igualación entre entidades pobres y entidades ricas.

Ya con algo de evidencia en la mesa, resulta difícil negar que se debe conversar sobre el esquema de coordinación actual; pero para ello, quizás, convendría antes definir algunos puntos.

Una conversación de mediano plazo es definir cuál es el tamaño del Estado que se requiere para los objetivos que la sociedad plantea. Si los objetivos son redistributivos y de desarrollo económico, es evidente que se requiere aumentar el tamaño del Estado. Con ingresos de apenas el 16% del PIB poco se puede hacer.

Y es que también importa el cómo. El aumento de la carga tributaria debe ser progresivo, buscando lograr que las personas con mayor riqueza sean las mismas que más contribuyen en el desarrollo nacional. Esto no es fácil, tal como se ha podido constatar en intentos de reformas recientes en el mundo (el caso chileno del 2014 puede ser el más ilustrativo).

Es necesario conversar sobre la disparidad en las capacidades productivas entre los territorios mexicanos. La razón entre el PIB por habitante de la entidad más rica y el de la entidad más pobre es superior a nueve (la región más rica de México lo es 9 veces más que la más pobre), lo cual, comparado con otros países desarrollados (países cuya razón, en promedio, es de 3), muestra que la desigualdad en México es alarmante no solo en términos individuales, sino también en lo territorial. Estas disparidades se traducen en bases gravables y provisión de servicios públicos desiguales2.

Finalmente, esta conversación no puede tener buen cauce si no es que se tiene en cuenta que las capacidades institucionales y de gestión de recursos fiscales a nivel estatal y municipal no solo son desiguales, sino también pobres y dependientes a las participaciones y transferencias federales. En porcentaje del PIB, los ingresos tributarios logrados por los estados y municipios de México se ubican por debajo del 1%, cifra que es considerablemente inferior a lo logrado en países considerados similares como Brasil (10.1%), Argentina (6%), Colombia (3.3%), Chile (1.6%) y Uruguay (1.4%); en contraste, las transferencias federales (aportaciones y participaciones) tienen un peso relativo del 9% del PIB, cifra equivalente al 86% de los ingresos totales de los estados y municipios mexicanos[3].

A manera de cierre, la actualización del esquema de coordinación fiscal intergubernamental en México es una discusión necesaria, pero en el mediano plazo, una vez que pase la emergencia que se vive. Ahora, las circunstancias apelan al uso homogéneo y transparente de la información, así como a la coordinación fiscal y financiera entre órdenes de gobierno. Es complejo -e incluso poco serio- hablar de ajuste o hasta de abandono sin antes: 1) revisar la participación real de cada estado en la recaudación de ingresos nacionales, 2) definir si finalmente se elevará la carga fiscal de México -y cómo se hará-, 3) tener en cuenta que en realidad los estados están lejos de recaudar ingresos propios suficientes para hacerse cargo de sus propias responsabilidades, y 4) considerar que vivimos en un país profundamente desigual en lo individual (ingresos y oportunidades) y en lo territorial (capacidades productivas, capacidades institucionales y de gestión de recursos fiscales, y de provisión de servicios públicos).

* Ignacio Ruelas Ávila ha sido consultor y asistente de investigación en la CEPAL, asesor en el Congreso Nacional de Chile y consultor en asuntos fiscales para países de América Latina. Actualmente colabora en proyectos de investigación en el CIDE, Región Centro. Se agradecen los comentarios a una versión previa a Giorgio Brosio y a Juan Pablo Jiménez.

 

 

1 Ver aquí.

2 Para más detalle, ver Brosio, Jiménez y Ruelas (2018).

3 Ver: OCDE/CEPAL/CIAT/BID (2017), Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe 2017, OECD Publishing, Paris.