Protección civil: la ilusión de la prevención

Antecedentes

Primero.  La banda Interpol se presenta en el Zócalo de la Ciudad de México el 20 de abril de 2024, las autoridades estiman una asistencia de 120 mil personas. La Secretaría de Gestión Integral de Riesgos y Protección Civil del gobierno de la Ciudad (en adelante la Secretaría) debió registrar el programa especial de protección civil que le presentó el organizador, la Secretaría de Cultura de la Ciudad, pero reconoce que no hay tal programa (ver Imagen 1).

Segundo.  El 11 de diciembre de 2024 un incendio en un inmueble utilizado por la Alcaldía Benito Juárez causa la muerte de cuatro personas trabajadoras. El edificio no tiene un programa interno de protección civil registrado.

Tercero.  El sábado 5 de abril de 2025, la caída de una grúa que sostenía un elemento de identificación o decorativo provocó la muerte de dos personas que estaban cubriendo un festival de música en su calidad de periodistas, en el Parque Bicentenario de Ciudad de México. Momentos después la Secretaría emitió un comunicado culpando a las áreas técnicas de la alcaldía Miguel Hidalgo —donde se ubica el Parque Bicentenario— de no haber cumplido con sus atribuciones para verificar el desarrollo del evento conforme al programa especial de protección civil que debió registrar la misma alcaldía.

Lo que tienen en común estos tres antecedentes es el programa especial de protección civil en los casos primero y tercero y el programa interno de protección civil en el segundo.

Prevención y programa interno de protección civil

El principal elemento de prevención para cada inmueble es el programa interno de protección civil, que tiene más de un cuarto de siglo previsto en diversas normas. No obstante, los cambios legales, reglamentarios y en los términos de referencia para su elaboración generados a partir de la promulgación de una nueva ley local desde 2019 cada vez lo han hecho más difícil de cumplir.  En el papel parece un gran instrumento y también en el papel existen sanciones por su incumplimiento, sin embargo, todo es una ilusión.

Los cambios en la ley de 2019 y posteriores se pueden sintetizar:

UNO.  Contrario a lo señalado en la Constitución Política de la Ciudad de México y la Ley Orgánica de Alcaldías, la Secretaría se convirtió en la única dependencia que puede autorizar los programas. Lo hicieron bajo un engaño al modificar la palabra autorizar por registrar. De esta manera consideraron que pueden evadir el cumplimiento de las otras normas. En 2021 permitieron que las alcaldías registraran los programas revisando solo tres documentos, cuando hasta 2019 el trabajo de dichos órganos era revisar todo el programa, de inicio a fin. En 2023 vuelven a modificar la Ley para nuevamente quitar a las alcaldías la facultad de revisar y registrar los programas.

DOS.  Se volvió obligatorio contratar a un responsable oficial de protección civil (ROPC) para elaborar el programa y es el único que puede ingresarlo a la plataforma digital. Es absurdo que ni siquiera el dueño o administrador de un inmueble y primer responsable de cumplir con esta obligación puede hacerlo.  Además, estableció un control de precios a través de un arancel al que se deben sujetar los cobros por sus servicios.

TRES.  Se amplió la vigencia del programa a dos años, pero lo que parecía un alivio para los obligados se convirtió en un nuevo problema, porque a partir de 2023 el pago al ROPC no es por la vigencia del programa sino por cada año que dure el mismo. Entonces al ampliar en algunos casos a tres y cinco años la vigencia de ciertos programas, el dueño del inmueble debe comprometerse a pagar cada año de vigencia el mismo monto al ROPC.

CUATRO.  En 2024 hicieron obligatorio incluir el dictamen de bomberos, que además hay que pagar al Cuerpo de Bomberos y tiene una vigencia anual.  Anteriormente el análisis de riesgo por incendio lo desarrollaba el ROPC, entonces es una carga económica adicional para el obligado.

Estos cambios legales y normativos que han generado desde 2019 han causado la situación actual:

1. Sobrerregulación para su elaboración. Actualmente existen trece términos de referencia distintos para elaborar los programas, para: escuelas, hospitales, inmuebles públicos, mercados públicos, estaciones del trolebús y metrobús, inmuebles en general, espacios culturales independientes.
2. Falta de supervisión. La revisión de los programas cambió de ser censal a muestral a través de un proceso aleatorio. Es decir, solo se iban a revisar algunos programas lo que por supuesto deja enormes espacios para ingresar programas con documentos incompletos, apócrifos o mal elaborados.
3. Obligación legal. Es obligatorio para inmuebles que cumplen ciertas características el tener un programa interno bajo pena de ser sancionados con suspensión de operaciones o clausuras. Además, es obligatorio contratar un ROPC lo que hasta la ley de 2019 era opcional.
4. Limitación de la oferta de ROPC. Solo la figura de responsable oficial de protección civil puede elaborar e ingresar a la plataforma digital los programas, y para obtener ese registro primero se debe hacer un curso en un número limitado de instituciones. Adicionalmente se entregan registros como ROPC específicos, es decir, no cualquiera puede elaborar programas especiales o para hospitales o para inmuebles de alto riesgo, hay seis tipos de registros.  En consecuencia, son barreras de entrada para aquellas personas que quieran ofrecer sus servicios como ROPC.

Lo señalado en los incisos anteriores provocan un caso típico de rentismo: la búsqueda de ganancias a través de manipular el marco político o normativo para obtener ventajas injustas. En el modelo hoy vigente solo ganan los ROPC y perdemos todos los demás: obligados a tener programas, personas en general y aunque no lo parezca también la autoridad.

Estado actual en la administración pública

Por todo lo anterior no debe extrañar que sean muy escasos los inmuebles que cumplen con tener un programa interno de protección civil adecuado y vigente. Es tan difícil hacerlo que la administración pública de la Ciudad de México es la primera en incumplir. Por ejemplo, desde hace más de una década hemos expresado que la plaza del Zócalo de Ciudad de México, al estar considerado para efectos de los planes y programas de desarrollo urbano como un Espacio Abierto, no es un lugar adecuado para llevar a cabo conciertos, ferias, y todo el conjunto de eventos que se le ocurre a la administración central. Está expresamente prohibido que tenga esos usos.

No obstante, la autoridad es quien los organiza y lo hace sin elaborar un programa especial de protección civil que de acuerdo con la Ley está obligada a elaborar y registrar. Aunque hubiera programas especiales para sus eventos, la concentración de personas en eventos masivos en un área que no tiene ninguna infraestructura ni fue diseñada para eso lo convierte -ahora sí- en un ilustrativo ejemplo de la “construcción social del riesgo”, pero debemos aclarar, no social, sino “en la construcción política del riesgo”.

Por ejemplo, la Secretaría reconoce que no tiene el programa especial para el concierto del grupo Interpol en el Zócalo que tuvo lugar el 20 de abril de 2024, que de acuerdo con la Ley ellos debieron registrar previo a su celebración (ver Imagen 1).  La Secretaría de Cultura, en cambio, dice que tiene un programa especial de ese evento. No obstante requerimos otro artículo para mostrar sus deficiencias; aquí solo señalaremos que para una asistencia estimada de 120 mil personas, prevén 35 elementos de seguridad de una empresa particular.  Esto es ridículo, irresponsable y negligente.

Cada evento en el Zócalo es una fuente potencial de responsabilidades administrativas y penales para los servidores públicos que lo organizan y también para los de la Secretaría, obligadas a registrar el programa especial o a suspender el evento en caso de no tenerlo.  Sin duda incurrieron en omisiones en el concierto de Interpol y solo ellos saben en cuántos más.

Otro ejemplo. Realizamos un conteo de los inmuebles que consideramos deben tener programa interno de protección civil a cargo de las 16 alcaldías, la Secretaría de Salud y Servicios de Salud de la Ciudad de México.  La Tabla 1 resume los hallazgos y podemos decir que de un total de 1,973 inmuebles que deberían tener programa solo hay 21 que corresponden a centros de atención y cuidado infantil y comunitarios de la Alcaldía Coyoacán, lo que representa el 1.1% de cumplimiento.  Ningún mercado público, otros centros de atención infantil, oficinas, deportivos, centros de salud, etc.

La Secretaría de Salud no detalló cuales hospitales sí tienen programa porque trasladó la administración al IMSS-Bienestar, pero de los inmuebles actualmente a su cargo como la Torre Médica Tepepan ninguno cuenta con programa. El mismo caso de Servicios de Salud Pública de la Ciudad.

Propuestas para avanzar

1. Hacer una pausa de entre seis meses y un año para que, de forma conjunta con especialistas y organizaciones de la sociedad civil, se analice la pertinencia de los términos de referencia que existen actualmente para su elaboración. No hay argumentos públicos del por qué se exige tal o cual requisito. Esa discusión debe darse y diseñar los términos de referencia que brinden parámetros de seguridad, pero que sea razonable hacer para la mayor parte de los inmuebles.
2. Transparentar la base de registro de los programas internos y especiales de protección civil para que a través de mecanismos de auditoría ciudadana se determine si los programas con registro realmente cumplen con todos los requisitos. Sobre el particular el Instituto de Transparencia de la Ciudad aprobó un Acuerdo el 2 de julio de 2025 para aplicar lineamientos de transparencia sobre estos instrumentos y otros igual de importantes en materia de prevención de riesgos.  Este es un paso muy relevante en favor de las personas.
3. Se debe volver al esquema anterior a la Ley de 2019, es decir, la contratación de un ROPC debe ser opcional y no obligatoria, así como involucrar a las alcaldías en su revisión y aprobación. No existe capacidad de la Secretaría para atender la demanda de asesoría ni tampoco para hacer una evaluación adecuada de los programas.  Además de práctico, esto es cumplir con la letra de la Constitución y la Ley Orgánica de Alcaldías de la Ciudad de México.
4. Abrir el registro de ROPC mediante exámenes que administre la Secretaría sin la obligación de pagar cursos en un número limitado de instituciones. Aumentar la oferta de personal capacitado y permitir la libre competencia en calidad y precios es el mejor camino para un mercado eficiente.

Conclusión

El Congreso de la Ciudad de México promulgó una nueva Ley en 2019 y realizó cambios importantes en 2021 y 2023. Crearon la figura de los ROPC y los han dotado de un marco legal y administrativo que les permite explotar rentas de un mercado cautivo como son los establecimientos mercantiles y todos los demás inmuebles obligados a tener un programa. Este esquema no soporta la prueba de la realidad, no hay más inmuebles con programa interno, ni públicos ni particulares. El programa interno de protección civil como instrumento de prevención no existe, es una ilusión.

El lema de la Secretaría ha sido La prevención es nuestra fuerza, pero si no hay prevención entonces la prevención es una ilusión. Esto nos lleva a formar un silogismo:

• La prevención es una ilusión
• Nuestra fuerza es la prevención
• Nuestra fuerza es una ilusión

* Angélica López López (@angeliquelll) es doctora en Ciencias Políticas y Sociales, UNAM. Jorge Yáñez López (@DCIVIL_NET) es especialista en Gestión Integral de Riesgos de Desastre, EAPDF.