Programas sociales en la Constitución

Ambas Cámaras aprobaron recientemente modificaciones al artículo 4º constitucional para incluir apoyos y programas de la actual administración: (i) Una pensión no contributiva para adultos mayores, constituyéndose esta como un derecho, (ii) Apoyos económicos a las personas con discapacidad permanente, (iii) Becas educativas para los estudiantes en pobreza en todos los niveles educativos. Dichos apoyos estarán garantizados en el Presupuesto de Egresos de la Federación y no podrán ser menores en términos reales a lo establecido en el año anterior. La reforma también crea el Sistema Nacional de Salud, tema no menor, que dejaré para otro artículo.

No es una buena reforma y no porque no sea necesario apoyar a estos grupos, que sí lo es. Formar parte del texto constitucional, además de tener un significado especial, otorga cierta permanencia. Tiene sentido plasmar los derechos en la Constitución, reflejando las aspiraciones de los mexicanos en general, pero no así los programas y políticas para ejercer dichos derechos, aunque los dichos programas se presenten como derechos. Es necesario poder ajustar, transformar y hasta reemplazar programas a partir de la evidencia sobre su efectividad y atendiendo las siempre cambiantes condiciones sociales, demográficas y económicas de la población objetivo y del país, lo que requiere flexibilidad.

Probablemente el objetivo fue blindar el presupuesto y dificultar cambios a programas prioritarios del gobierno actual. Sin embargo, no solo están atando innecesariamente las manos de los gobiernos del futuro, sino también las del gobierno actual. La reforma obliga a destinar cuantiosos y crecientes recursos estos programas, limitando la capacidad de financiar otras acciones prioritarias o, incluso, de apoyar mejor a los destinatarios de dichos programas por otras vías.

La reforma no pudo llegar en peor momento. La economía nacional estancada y con pronósticos de contracción severa mientras que el mundo entra en recesión. La crisis del COVID19 implicará un gasto elevado. Dada la precaria situación de las finanzas públicas por el nulo crecimiento y la débil situación financiera de Pemex, para financiar los programas en cuestión, será necesario usar fondos originalmente destinados para otros fines. La implacable tendencia demográfica del país requerirá asignar cada vez más recursos a estos programas, en particular la pensión. No se ve, más que de palabra, una estrategia bien armada para avanzar hacia la cobertura universal de seguridad social o de salud, ni como funcionará esta pensión con los demás esquemas existentes. Antes de incluirlos en la constitución, es razonable exigir buena planeación.

El problema va más allá de lo presupuestal. Los programas en cuestión pueden tener buenas intenciones, pero no se tiene evidencia contundente de su impacto. Un programa será valioso si contribuye a lograr el ejercicio pleno de un derecho social y por eso es fundamental la flexibilidad para ajustarlos, guiados por resultados de evaluaciones y mejores prácticas dentro y fuera de México. Ilustro esto con un ejemplo. Aspiramos a que todos los niños y jóvenes puedan ejercer el derecho a una educación de calidad. Lograrlo requiere de una combinación de intervenciones que aseguren tanto la oferta de buenos servicios educativos en todo el país, como que existan condiciones para que todos puedan acceder a ellos. En muchas familias, la beca puede hacer la diferencia para la permanencia de los hijos en la escuela, aunque eso no asegura que la educación recibida sea de calidad. En otras familias, la ausencia de beca puede no ser el impedimento para acceder a la educación de calidad, por lo que otorgarla, aunque beneficie a las familias, no asegurar el ejercicio del derecho. Finalmente, millones de alumnos asisten ya a la escuela, aún sin beca. En otras palabras, si bien las becas se justifican en ciertos casos, se requieren también otro tipo de inversiones para asegurar una educación de calidad para todos. Con la reforma, el gasto destinado a becas dentro del presupuesto educativo dejará cada vez menos para las demás inversiones necesarias, a menos que crezca mucho el presupuesto educativo lo que es dudoso dadas las condiciones actuales. En todo caso, los gobiernos pueden usar las facultades que ya tienen para establecer grandes programas de becas sin necesidad de cambiar la constitución.

Ya otros gobiernos consideraron elevar a rango constitucional programas sociales, como ocurrió con Oportunidades en tiempos de Fox. Afortunadamente, la racionalidad jurídica y de política pública venció a la ambición política y a la miopía económica y social. Faltaría la aprobación de la reforma en la mayoría de las legislaturas estatales para que quede en el texto constitucional. Esperemos prevalezca una visión de estado, con la sensibilidad y sensatez para reconocer que lograr el ejercicio universal de los derechos sociales requiere la capacidad para innovar, transformar y remplazar programas y políticas.

* Gustavo Merino Juárez (@GustavoMerinoJ) es especialista en desarrollo. Profesor de la Escuela de Gobierno y Transformación Pública del Tecnológico de Monterrey.