Prevenir la violencia y la delincuencia desde sus causas (réplica a @mexevalua)

Por: María Cecilia Jaramillo

En 2012 el gobierno actual anunció como una meta nacional “Construir un México en Paz” y plasmó la estrategia correspondiente en el Plan Nacional de Desarrollo 2013–2018. La estrategia plantea dos vertientes de trabajo –la contención del delito y la prevención social de la violencia y la delincuencia– con las que se busca reducir los delitos y la violencia e incrementar la seguridad en las comunidades.

La violencia y delincuencia son problemas que no tienen una expresión única, por el contrario, son situaciones complejas con múltiples causas, diversos factores de riesgo así como con diversas manifestaciones, lo que implica que no es posible enfrentarlos sólo controlando y sancionando el delito; también es necesario prevenirlos, es decir, abordar las causas sociales y los factores de riesgo que propician estas situaciones. Queda claro que una política pública integral conjunta ambas tareas.

[contextly_sidebar id=”4c40f494f4f159714702fad7828d2c3c”]Incorporar el enfoque de prevención social en las políticas de seguridad pública es un asunto arriesgado en un contexto en el que se exigen resultados demostrables y medibles cuantitativamente (y sólo, o principalmente, a través de indicadores delictivos) en el corto plazo. Es arriesgado porque la prevención social propone detonar procesos que permitan transformar prácticas y creencias estructuralmente arraigadas, por tanto, sus resultados no siempre son medibles ni visibles en el corto plazo. El enfoque de prevención es absolutamente necesario en un país como México en el que la atención se ha centrado en el combate frontal de la delincuencia, lo que ha generado elevados costos sociales, como lo son el incremento del temor y la percepción de inseguridad de la ciudadanía, el encierro en el espacio privado de las viviendas, el abandono del espacio público y el incremento de las medidas de seguridad.

Por eso, la inseguridad es actualmente una de las principales preocupaciones de la ciudadanía y ha colocado en el ojo del huracán las medidas que el gobierno implementa para disminuirla. La ciudadanía, las Organizaciones de la Sociedad Civil, los partidos políticos, la academia y la iniciativa privada exigen –con justa razón– exigen acciones públicas eficaces; exigen que el gobierno dé cuenta de las medidas que se están llevando a cabo para garantizar la seguridad en nuestro país. De ahí la importancia de comunicar las acciones que se están llevando a cabo en la materia, estás líneas pretenden socializarlos preceptos básicos del Programa Nacional de Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia (al que en adelante llamaremos el Programa), así como los desafíos a los que se está enfrentando.

El Programa parte de la premisa de que el quehacer gubernamental en esta materia debe realizarse con un enfoque que vaya a la raíz del problema, bajo un esquema de seguridad ciudadana, concibiendo la necesidad de que el Estado proteja “el núcleo básico de derechos, incluidos el derecho a la vida, el respeto a la integridad física y material de la vida, y el derecho a tener una vida digna”(IRDH,2013).

Busca incidir en causas y factores de riesgo presentes en la configuración de la violencia y delincuencia; lo hace considerando que en estos problemas influyen aspectos individuales, familiares, escolares, sociales y del entorno físico. Al mismo tiempo, busca fortalecer los factores de protección para disminuir o neutralizar las posibilidades de estas problemáticas. Es decir, la prevención social implica y se propone promover cambios socioculturales para generar entornos más seguros y propicios para vivir libre de violencia.

El diseño del Programa fue un ejemplo de participación multisectorial, se construyó retomando los aportes y recomendaciones de especialistas, representantes de la academia, organizaciones de la sociedad civil, centros especializados, organismos internacionales y dependencias federales, quienes aportaron sus conocimientos y experiencia en la materia. Asimismo, incorpora las buenas prácticas impulsadas por gobiernos nacionales y locales, tanto a nivel internacional y nacional, cuyas experiencias han sido reconocidas como exitosas por los resultados alcanzados y por las transformaciones en sus territorios. Considerar las buenas prácticas es una actividad recomendada para elaborar políticas públicas más robustas; para nuestro caso, se retomaron aquellas que han demostrado ser efectivas, sin olvidar que la violencia y la delincuencia son problemáticas cuyas manifestaciones, causas y factores están estrechamente relacionadas con las características del contexto y, por tanto, varían de un territorio a otro.

Revisemos esta evidencia

El Programa goza de sustento teórico y práctico.

Se analizaron las teorías criminógenas para identificar y entender la multiplicidad de explicaciones de la delincuencia, así como sus orígenes, lo que permitió seleccionar aquellas categorías conceptuales que justifican y orientan la atención de las causas y factores de riesgo, en el plano individual, familiar, comunitario y social, así como en su interrelación. Entre otros, se revisaron las aportaciones de David Farrignton, quien ha realizado estudios longitudinales por más de 50 años, que permiten observar qué factores son los que más influyen en la comisión de delito y de qué forma actúan en la población[1]. Por su parte, la teoría ecológica del delito, donde se destacan principalmente los postulados de Robert Sampson[2], muestra la influencia de la eficacia colectiva como un mecanismo efectivo para la construcción de comunidades más seguras; es decir, le otorga relevancia al medio urbano, a las actividades que ahí se desenvuelven y al capital social de las comunidades como elementos claves para la prevención de conductas violentas y/o delictivas.

En lo que respecta a las experiencias concretas, muchas ciudades han desarrollado iniciativas de prevención a nivel local desde los años 80. Estas experiencias han sido descritas en las memorias de diversos eventos internacionales, como las conferencias organizadas por las asociaciones de alcaldes en Barcelona (1987), Montreal (1989), París (1991) y Johannesburgo (1998). En ellos se describen experiencias, del contexto europeo y norteamericano, como los casos de Inglaterra, Francia, Bélgica y Canadá donde han descentralizado la responsabilidad de la lucha contra la violencia urbana a nivel de las ciudades, otorgándole un rol central a los municipios, para trabajar coordinadamente con las policías locales para que se generen coaliciones o contratos locales donde diseñan los planes integrales de seguridad para la ciudad[3].

En este contexto de transformaciones de los países latinoamericanos, se destacan experiencias exitosas en la reducción de la violencia y de generación de cambios en sus comunidades, por ejemplo Medellín o Bogotá en Colombia[4], Peñalolén en Chile, Belo Horizonte y algunos sectores de Sao Paulo en Brasil, Rosario en Argentina, por mencionar algunas. Los resultados de estas experiencias se han atribuido a diversos elementos, como la participación de la sociedad civil; enfoques de gobernabilidad que reúnen a múltiples actores y sectores; la continuidad e integralidad de sus políticas (independiente a los cambios de administración), y la focalización a nivel local, cuya centralidad y surgimiento desde lo local es sólo una más de muchas otras.

En lo que refiere a las experiencias nacionales, Tijuana, Juárez y Aguascalientes son ejemplos de estrategias de prevención social revisadas, reconociendo no sólo buenos resultados sino también las dificultades y desafíos que tuvieron que enfrentar en la implementación de sus intervenciones, lo cual nos deja aprendizajes muy útiles que han sido considerados en el diseño del Programa.

De la revisión teórica y de experiencias concretas, se identifican algunos principios reconocidos internacionalmente para la efectiva prevención de la delincuencia, destacando[5]:

• Centralidad a los gobiernos locales por su proximidad a la comunidad: cercanía y conocimiento de los problemas del territorio.
• Focalización de las intervenciones en territorios y población más expuestas a los fenómenos.
• Uso del enfoque integral basado en el análisis detallado de los factores influyentes en el delito y la victimización, incluyendo factores sociales, económicos, ambientales e institucionales.
• Participación de entes claves (corresponsabilidad y coproducción de la seguridad).
• Relevancia de la participación ciudadana en todas las etapas de las estrategias de prevención: diagnóstico, diseño, implementación y evaluación.
• La importancia de un liderazgo claro y consistente (voluntad y prioridad política)
• Generación de procesos de prevención con metas de corto, mediano y largo plazo.

A partir de todas estas recomendaciones, el Programa retoma los elementos claves y los adapta a la realidad mexicana, y a su vez, es trabajado de manera conjunta con múltiples actores para que posteriormente se cristalice en proyectos y estrategias locales a implementar en los territorios focalizados.

Pero veamos cómo se ha incorporado esta evidencia…

Si bien las recomendaciones señalan poner énfasis en lo local, que este Programa se defina como nacional responde a muchos motivos; el primero, es que va acorde con lo que señala la Ley General para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia; lo segundo, busca el establecimiento de políticas públicas en materia de prevención en todo el territorio nacional (otorgándole recursos al menos a un municipio de cada entidad federativa) lo que no es contradictorio con un enfoque local, puesto que las propuestas serán diseñadas por los gobiernos locales a partir de sus propios diagnósticos; tercero, pretende posicionar e institucionalizar a la prevención en el marco político gubernamental, y finalmente, pretende difundir el enfoque y sensibilizar a la ciudadanía de su importancia y eficacia, como medida para atender los problemas de inseguridad presentes en el país.

Entonces, la concepción de un Programa Nacional, en el contexto mexicano, más que un error conceptual responde a una visión estratégica que espera dar prioridad y visibilidad a una política pública que promueve un enfoque novedoso en el país.

Por otro lado la lógica de una política pública de alcance nacional permite tener un diagnóstico general de las demarcaciones que permita reconocer, no sólo que el fenómeno de la violencia y la delincuencia se manifiesta de diversas maneras en los territorios al igual que sus orígenes, sino también la presencia de heterogeneidad en las capacidades institucionales de los gobiernos locales para hacer frente a estas problemáticas. Por ende, lo de ser nacional en este caso responde a la necesidad de establecer lineamientos, guías de acción y acompañamiento general y transversal, pero también individualizado a los equipos locales, y no a una definición federal de qué y cómo hacer.

El trabajo de acompañamiento planteado por el Programa se realiza a través de la cooperación, la corresponsabilidad con las entidades y municipios, para que sean ellos quienes construyan sus propios diagnósticos y a partir de ello sus propuestas, en el marco de estrategias y propuestas emanadas del Programa Nacional pero adaptadas a sus contextos, necesidades e intereses.

Los gobiernos locales son la autoridad que conoce con mayor detalle y mejor perspectiva cómo se presentan estas problemáticas en los territorios, conociendo incluso aspectos que no quedan registrados en fuentes oficiales sino sólo a partir del conocimiento cotidiano de sus habitantes.

Se otorga entonces centralidad a la generación de trabajos coordinados y de colaboración entre las diversas instancias de gobierno para poder desarrollar las estrategias de prevención que propone el Programa, se reconoce la recomendación de trabajarlas desde el nivel local, en un modelo de políticas públicas bottom up, es decir, de abajo hacia arriba. Para ello se desarrolla una estrategia que destina recursos financieros a los gobiernos estatales y municipales, y establece directrices básicas  que contribuyan a que el enfoque de prevención se lleve a cabo en los territorios locales, para que atiendan sus problemáticas en micro territorios o polígonos, definidos por los propios municipios en función del conocimiento sobre la situación específica de los factores de riesgo y de las causas que originan la violencia y delincuencia, puesto que si bien hay algunos de éstos que pueden ser transversales al territorio nacional hay otros que varían de una región a otra.

A su vez, se ha orientado a los municipios a trabajar con aquellas poblaciones con mayor vulnerabilidad hacia la violencia y la delincuencia, enfocando los esfuerzos en atender con acciones particulares aquellos factores presentes en la infancia, los jóvenes, las mujeres, poblaciones priorizadas por el Programa y para lo cual se diseñan propuestas integrales que eviten involucrarse en hechos delictivos o de violencia, ya sea como víctimas o victimarios.

Uno de los aspectos novedosos del Programa es involucrar a 9 secretarías de gobierno que atienden distintas temáticas en una Comisión Intersecretarial (CI). Esta iniciativa reconoce la multicausalidad de los problemas de violencia y delincuencia, la CI pone énfasis en la necesidad de que las dependencias de la Administración Pública Federal se coordinen a fin de generar información especializada en materia de prevención que permita elaborar diagnósticos robustos, así como en elaborar acciones multisectoriales para un mejor abordaje de estas problemáticas.

Desafíos que debemos enfrentar

Sin embargo, pasar de los preceptos teóricos y de experiencias reconocidas como buenas prácticas a la elaboración de una estrategia de operación eficaz ha implicado encontrar múltiples desafíos que deben ser afrontados para poder alcanzar los resultados esperados por el Programa, reconociendo su complejidad para evitar que el diseño se frustre en su implementación[6].

Un primer desafío es la poca información que existe hasta el momento para analizar el fenómeno de la violencia y la delincuencia tanto en el ámbito federal, estatal, municipal y, más aún, en territorios pequeños o micro zonas (colonias, polígonos). Asimismo, otra dificultad encontrada son los altos costos y el tiempo que implica generar, procesar y analizarla información.

Para la prevención social de la violencia y la delincuencia la información no es sólo un insumo, tiene una utilidad práctica, ya que ésta debe guiar la acción pública. Hoy por hoy, ésta es insuficiente. Consciente de ello, el Programa busca capitalizar sinergias de distintos actores sociales en la generación de información susceptible a ser utilizada como guía para la acción. Un ejemplo de ello es la Encuesta de Cohesión Social para la Prevención (ECOPRED) que realizará el INEGI en los próximos meses, cuyo levantamiento proporcionará información confiable en materia de violencia y delincuencia desagregada a nivel local. La ECOPRED será útil para una mejor comprensión del Programa, permitirá tomar decisiones públicas más informadas y pertinentes al contexto nacional y a los contextos locales, además de que nutrirá los mecanismos de seguimiento y evaluación de las acciones emanadas del Programa.

Otro reto no menor es la disparidad que registran los gobiernos municipales respecto a las capacidades con que cuentan para llevar a cabo estrategias preventivas en sus territorios. Si bien algunos ya contaban con iniciativas previas y saben aplicar los recursos en acciones más enfocadas a sus problemas para lograr mayores efectos, otros disponen de un equipo que atiende múltiples temas y que por tanto no enfocan sus esfuerzos en la operación del Programa, no cuentan ni con los recursos humanos ni técnicos para implementar acciones más pertinentes; por ello, en este ámbito, la tarea es ardua y requerirá de una estrategia más intensiva, idealmente con los recursos locales presentes, pero también con asesoría y acompañamiento más constante.

Otro desafío es lograr que la ciudadanía se perciba como sujeto activo en la configuración del problema y en sus posibles soluciones; que reconozcan que se trata de situaciones que se transforman socialmente y que no se combaten sólo con mayor presencia policial, ni con mayor represión ni con peores castigos, sino principalmente con mejores niveles de confianza, cooperación y organización entre vecinos, con la recuperación y apropiación de los espacios públicos, con la mejor distribución de bienes y servicios sociales, con la rendición de cuentas por parte de los gobiernos, en fin, con la participación activa de la ciudadanía en los procesos sociales que sustenten una cultura de legalidad y de paz.

Finalmente, un reto mayor es el posicionar a la prevención social de la violencia y la delincuencia como una estratégica eficaz y eficiente para atender a la criminalidad en el mediano y largo plazo, a partir de la difusión de las bondades del modelo y presentando las experiencias concretas, que a nivel nacional vayan obteniendo resultados positivos, para reconocer que es posible generar los cambios propuestos por este Programa para construir comunidades más organizadas, cohesionadas y seguras.

Sería ingenuo pensar que una política pública por sí sola puede afrontar estos desafíos y reducir la violencia y la delincuencia sin detonar cambios socioculturales y sin la participación activa de diversos actores sociales. Parece importante enfatizar que el fin último del Programa, más allá de generar evidencia de sus resultados, consiste en producir mejores condiciones de vida en las comunidades de los territorios en los que se está desarrollando, en eso está el Programa, iniciando su apuesta con los territorios focalizados, trabajando arduamente para conseguir lo planificado.

 

* María Cecilia Jaramillo forma parte de la Dirección General de Planeación Estratégica para la Prevención Social de la Violencia de la Subsecretaría de Prevención y Participación Ciudadana de la Secretaría de Gobernación.

 

 

 

[1] Para mayor información ver: Farrington D., (2001), Key results from the first forty years of Cambridge Study in delinquent development. In: Thornberry TP, Krohn MD, editors. Taking Stopck of Delinquency. An overview of findings from contemporary longitudinal studies, Kluwer/Plenum,  New York. (Disponible aquí).

[2] Sampson, R., S. Raundenbush, F. Earls. (1997). Neighborhoods and Violent Crime: A Multilevel Study of Collective Efficacy. Science (277)

[3] Para profundizar en estas experiencias ver: Vandershueren, Fraz y otros (2004): Políticas de Seguridad Ciudadana en Europa y América Latina. División de Seguridad Ciudadana. Ministerio del Interior, Santiago, Chile.

[4] A modo de ejemplo, es preciso explicitar que las ciudades de Bogotá y Medellín en Colombia tuvieron una espectacular reducción de las tasas de homicidios en el largo plazo, los cuales no son atribuibles a una sola estrategia sino por el contrario reconoce la aportación de varios programas municipales, utilizando una serie de medidas tales como la reforma de la policía, el compromiso de la sociedad civil, la resolución pacífica de conflictos sociales y comunitarios, la rehabilitación urbana y la prevención social. Si bien es imposible atribuir a una única razón los descensos en las tasas de homicidios de ambas ciudades, en general los logros están caracterizados por el papel clave de sus alcaldes al haber realizado análisis locales acerca de los problemas de violencia, iniciando asociaciones multisectoriales e invirtiendo en la institucionalización de políticas de seguridad urbanas sostenibles a largo plazo (CIPC, 2010).

[5] ICPC (2008): Informe internacional. Prevención de la Criminalidad y Seguridad Cotidiana: Tendencias y Perspectivas. Quebec, Canadá.

[6] Como bien lo decía Wildasvsky, en su libro Implementación, “como las grandes ideas planificadas en Washington se frustran en Oakland”, donde relata la complejidad de la etapa de la implementación de las políticas públicas, por la cantidad de actores que intervienen en ese proceso, porque se suelen diseñar estrategias estándar desde la centralidad, desconociendo los contextos locales que pueden hacer inoperables las políticas que se diseñen desde la federación.