¿Por qué centralizar la organización de las elecciones en México?

Entre abril y mayo de 2022, los tres principales partidos nacionales (Morena, Partido Acción Nacional y Partido Revolucionario Institucional) presentaron —por separado— sus iniciativas de reforma constitucional en materia electoral. Las tres iniciativas son relevantes porque las impulsan los grupos parlamentarios más grandes del congreso, pero también porque cada una de ellas contiene propuestas que, de aprobarse, transformarían los sistemas electoral y político mexicanos.

En el planteamiento de algunas de estas iniciativas de reforma coinciden al menos dos o más partidos, lo que indica que entre las principales fuerzas partidistas existe un acuerdo tácito para actualizar el sistema electoral mexicano. Un ejemplo de ello es la intención que manifiestan Morena y el PRI al proponer una modificación en la gestión electoral para centralizar la organización comicial en una autoridad nacional y consecuentemente suprimir los 32 institutos electorales estatales —también conocidos como Organismos Públicos Locales Electorales o por sus siglas OPLE.

La iniciativa de Morena anunciada el 28 de abril de 2022 por el titular del poder ejecutivo federal pretende “conformar un solo mecanismo electoral nacional con instituciones administrativa y judicial únicas, bajo el principio de la austeridad republicana”. Al PRI, por su parte, le interesa impulsar la nacionalización plena de los comicios federales y locales, y fortalecer “la autonomía del INE (Instituto Nacional Electoral) y del TEPJF (Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación) con el establecimiento de un presupuesto seguro de cálculo fijo en la Constitución”.

El presente ensayo no pretende analizar a detalle las propuestas legislativas ni busca evaluar un determinado tipo de organización electoral. El objetivo de este análisis es exponer un conjunto de argumentos con sustento empírico para responder a la pregunta ¿por qué es factible la propuesta de centralizar la organización de todas las elecciones en una sola autoridad electoral nacional? La respuesta no es fácil sobre todo por la tradición federalista que nos antecede, además del riesgo que supondría retomar el centralismo que no funcionó en otra época de la historia reciente del país; sin embargo, existen elementos que apuntan a favor de centralizar la gestión electoral en una sola autoridad nacional.

Punto de partida

Hoy el modelo de gestión electoral en México es híbrido, la organización de las elecciones es una función estatal que se realiza a través de una autoridad electoral nacional (INE) y de 32 autoridades electorales locales (OPLE). La primera se encarga de las elecciones federales y las segundas de los comicios a nivel local; cada una con atribuciones específicas definidas constitucionalmente, en los siguientes términos:

Tabla 1. Distribución de funciones entre autoridades electorales y tipo de elecciones en México

No obstante la preeminencia orgánica y funcional del INE en la preparación de las elecciones federales y locales, el marco constitucional prevé al menos dos dispositivos adicionales que refuerzan su centralidad en el sistema: 1) el INE puede asumir y atraer asuntos de la competencia de los órganos electorales locales con la aprobación de una mayoría calificada de cuando menos ocho votos del Consejo General; y 2) corresponde al INE designar y remover a las y los consejeros electorales locales que integran los órganos máximos de dirección de los institutos locales. Dos herramientas efectivas que le aseguran al INE el control casi absoluto sobre la gestión electoral local.

Sin embargo, el talón de Aquiles del sistema es el tema presupuestal. Actualmente, el presupuesto de los OPLE es aprobado por las legislaturas de los estados, mientras que los recursos del INE son autorizados por la Cámara de Diputados (a esto lo nombro la “doble bolsa”, es decir, los recursos presupuestales que recibe cada nivel de autoridad electoral son otorgados de manera separada e independiente por poderes legislativos distintos). Al no existir ningún componente de coadyuvancia institucional entre ambas instancias electorales durante la formulación y aprobación de los presupuestos anuales, sus procesos administrativos pueden mostrar comportamientos irracionales y un alto riesgo de captura política por parte de partidos o gobiernos estatales.

Los siguientes apartados contienen cinco argumentos que permiten anticipar la posibilidad de centralizar la función electoral en un organismo nacional.

1. Homologación del calendario electoral

En 2014, cuando la Constitución estableció que la celebración de las elecciones federales y locales sería el primer domingo de junio del año correspondiente, la mayoría de los congresos locales debieron adecuar las constituciones de los estados para ajustar sus calendarios electorales. Sin embargo, cada entidad estableció un ciclo de transición que prolongó por varios años que las fechas de las jornadas electorales locales se empalmaran con las de las jornadas federales. La aún inacabada homologación de los calendarios electorales ha provocado que el INE intervenga desde 2014 en 322 elecciones federales y locales (aquí se consideran los 10 procesos ordinarios y extraordinarios de 2022, así como los mecanismos de participación directa).¹ Además, la disparidad en los ciclos de transición ha provocado de igual forma que algunos estados celebren comicios prácticamente todos los años. Por mencionar un caso, Coahuila ha tenido elecciones para diversos cargos en 2017, 2018, 2020, 2021 y por si fuera poco, elegirá gubernatura en 2023. Lo mismo sucede en el contexto nacional, durante el periodo de 2015 a 2023, casi en todos los años —con excepción de 2020— se celebraron o celebrarán elecciones locales (Coahuila y Estado de México en 2023) para renovar 59 gubernaturas y en todas, el INE coadyuva en la organización de los comicios (ver Tabla 2).

Tabla 2. Distribución de elecciones locales para renovar gubernaturas (2015-2023)

Este proceso de homologación tuvo un efecto positivo, ya que a pesar del posible desgaste en las estructuras de personal y el incremento de recursos presupuestales, el elevado número de elecciones celebradas en tan poco tiempo probó que el INE tiene la capacidad institucional para afrontar el reto de hacerse cargo de las elecciones federales y locales. No se conoce algún incidente en el que se haya puesto en peligro la realización de alguna elección local en esos años. Cabe mencionar que en poco tiempo concluirá el proceso de ajuste en las fechas electorales, los comicios locales serán trianuales y se regularizará su celebración junto con las elecciones federales, lo que favorecerá una gestión más ordenada de los comicios en el país.

2. Gasto operativo excesivo de los institutos electorales

Existe en la opinión pública la idea de que la democracia mexicana es costosa. ¿Es verdad el diagnóstico que presentan Morena y el PRI sobre el elevado costo del sistema electoral mexicano? La respuesta claramente es sí. En las últimas seis elecciones federales celebradas durante el periodo de 2006 a 2021, el presupuesto operativo del INE y de los 32 institutos electorales locales —sin considerar las prerrogativas a partidos— tuvo un comportamiento incremental.

De acuerdo con los datos presupuestales de egresos de la federación y de los estados, se observa que el nivel de gasto de los organismos electorales no se redujo, al contrario, se mantuvo en ascenso (ver Gráfico 1). La expectativa del nuevo modelo híbrido de gestión electoral no se cumplió. Prueba de ello es el aumento de gasto de los OPLE con una tasa promedio de 16% entre una elección y otra, casi el doble a la tasa de crecimiento promedio registrada para el INE, calculada en 8.9%.

Gráfico 1. Presupuesto operativo de los 32 OPLE y del INE en años con proceso electoral federal (millones de pesos a precios constantes de diciembre de 2021)

El Gráfico 2 muestra dos hallazgos sobre la evolución del gasto electoral. Primero, al anclar la evolución de la tasa de crecimiento anual a un año específico —aquí propongo 2006— se revela un comportamiento inesperado del presupuesto operativo de los 32 institutos locales: su crecimiento presupuestal es mucho más pronunciado si se compara con los incrementos presupuestales del INE, especialmente después de 2014 con la conformación del nuevo modelo nacional del sistema electoral, cuando en teoría su crecimiento debería haberse revertido debido a que varias de sus funciones fueron transferidas al INE. ²

Segundo, los efectos presupuestales por la homologación del calendario electoral se notaron en el periodo de 2015 a 2018, cuatro años en los que no hubo reducción de los recursos agregados de los OPLE por la celebración, en esos años, de elecciones locales en todos los estados de la República. Se espera que esta tendencia se normalice cuando concluya el proceso de transición que homologa la jornada electoral de los estados a la misma fecha de la elección federal. Este efecto se observó en 2019, 2020 y 2022, años sin comicios federales, en los cuales los presupuestos de los institutos locales mostraron tasas negativas.

Gráfico 2. Tasa de variación porcentual del presupuesto operativo de los 32 OPLE y del INE respecto al ejercicio fiscal 2006
(Precios constantes a diciembre de 2021)

El sistema híbrido, en el que cada nivel de autoridad cuenta con su propio mecanismo para recibir los recursos presupuestales, es ineficiente. La doble bolsa prevista por la ley, una para el INE y otra para los OPLE, genera efectos perniciosos en el gasto público, especialmente al no formar economías de escala en las que se reduzca el gasto destinado a la preparación de las elecciones. Al centralizarse la gestión electoral y con ello la aprobación de un solo presupuesto, es posible que se logre racionalizar con mejores resultados el gasto electoral.

3. Frágil capacidad institucional de los organismos electorales locales

La experiencia de las elecciones locales celebradas durante el periodo de 2015 a 2021 ofrece información que acredita la complejidad operativa derivada del establecimiento del sistema híbrido de la función electoral. Hay al menos tres variables que muestran la debilidad institucional de varios de los institutos electorales locales para alcanzar los estándares de calidad existentes a nivel federal en la organización electoral: 1) atracción de asuntos que se encuentran dentro de la competencia de los OPLE y que por su trascendencia o para sentar un criterio de interpretación general, los atiende el INE; 2) asunción total o parcial de actividades propias de la función electoral que corresponden a los OPLE, ya sea por mandato judicial o por decisión de la mayoría calificada del Consejo General, y 3) consultas que los institutos electorales locales presentan al INE respecto de la aplicación o la interpretación de un instrumento normativo general, acuerdo o resolución.

El INE ha ejercido la facultad de atracción al menos en 35 ocasiones para atender asuntos sustantivos del ámbito local vinculados al proceso electoral, así como, temas administrativos relacionados incluso con la designación del personal ejecutivo en los organismos locales. La aplicación de esta facultad cuyo mecanismo ha demostrado ser de gran utilidad para resolver problemáticas inherentes al modelo electoral híbrido —como es el establecimiento de criterios y lineamientos para cumplir disposiciones generales que podrían no estar previstos en las normas estatales— ha provocado una dañina dependencia funcional de las autoridades electorales locales con el INE, ya que problemáticas domésticas han sido elevadas al ámbito nacional (por ejemplo, en 2017, el INE tuvo que intervenir para nombrar a la persona que ocuparía la Secretaría General del Instituto Estatal Electoral de Nayarit cuando la agenda electoral del estado era mucho más compleja).

Tabla 3. Número de acuerdos aprobados por el Consejo General del INE para ejercer su facultad de atracción

Las deficiencias técnicas y directivas de mayor impacto en los institutos locales condujeron al INE a ejercer también la facultad de asunción, es decir, a asumir la organización íntegra de las elecciones locales, como fue el caso de Colima y Puebla, o a asumir la organización de algunas etapas del proceso electoral aplicando los estándares del órgano nacional, a fin de subsanar las debilidades que se habían detectado en la operación de los institutos locales (ver algunos ejemplos en la Tabla 4).

Tabla 4. Algunos ejemplos relevantes en los que el INE ejerció su facultad de asunción parcial o total

Otro aspecto que ha dejado de manifiesto la limitada capacidad institucional de varios institutos electorales locales para la toma de decisiones son las consultas que han presentado al INE sobre la aplicación o interpretación de los instrumentos normativos generales, acuerdo o resolución de algún órgano colegiado de la autoridad nacional.

Gráfico 3. Consultas realizadas al año por los OPLE al INE (2015-2021)

No es menor esta problemática. En seis años (2015-2021), el INE atendió 941 trámites presentados por los organismos locales, 134 consultas anuales en promedio (ver Gráfico 3). En ellas, los OPLE preguntaron sobre tres temas principales: documentación y materiales electorales, fiscalización y registro de candidaturas. El sistema de consultas, sin embargo, se ha convertido en la “salida fácil” de las autoridades electorales locales para tomar decisiones, ya que con frecuencia se presentan consultas que pretenden trasladar la responsabilidad política de las decisiones colegiadas locales a la esfera nacional.

Las recurrentes preguntas que presentan los OPLE sobre aspectos previstos en la norma son indicio de la inmadurez institucional de estos organismos para la toma de decisiones o para la gestión y solución de conflictos. Ante la falta de acuerdo entre los integrantes del Consejo General local, las y los consejeros electorales locales han recurrido al INE para dirimir sus diferencias.

4. Déficit en la profesionalización de los institutos electorales locales

El Servicio Profesional Electoral Nacional (SPEN o Servicio) es un cuerpo especializado de servidoras y servidores públicos responsable de organizar las elecciones. Tiene dos sistemas, uno para el INE y otro para los OPLE. No obstante que el primero regula su organización y funcionamiento, los segundos tienen la potestad para autorizar más plazas en función de sus procedimientos y de su disponibilidad presupuestal. Con cifras a julio de 2021, los organismos locales tenían plantillas de personal que sumaban en total 4,586 plazas, de las cuales sólo 754 eran puestos del Servicio (apenas el 16%). Cabe anotar que había 151 puestos del Servicio vacantes, lo que deja una estructura ocupacional de carrera aún más pequeña. ³

El Servicio del INE es el sistema más consolidado no sólo por sus casi 30 años de antigüedad, sino también por sus procesos más regulares e institucionalizados. Esta suerte no la tiene la mayoría de los institutos electorales locales los cuales se caracterizan por ser estructuras profesionales muy pequeñas. El tamaño relativo del SPEN en los estados es muy dispar, un tercio de las entidades tienen apenas una plaza del Servicio por cada diez que tiene el instituto local (San Luis Potosí, Colima, Querétaro, Chihuahua, Hidalgo, Estado de México, Campeche, Sonora, Nayarit, Quintana Roo). Los OPLE más profesionalizados son de la Ciudad de México y Guanajuato: el 28.3 y 31.8% de sus puestos, respectivamente, se rigen por el SPEN. Lo que prevalece en los estados, por mucho, son las estructuras de designación directa y todo lo que ello podría implicar: profesionalización precaria, inestabilidad laboral, nepotismo y discrecionalidad en la gestión de los recursos humanos.

Tabla 5. Distribución de plazas en los institutos electorales locales

La Junta General Ejecutiva del INE aprobó en 2021 un diagnóstico elaborado por la Dirección Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral Nacional sobre las plantillas de los 32 institutos locales; ahí se encontró que 139 plazas eran susceptibles —por sus características técnicas y relevancia sustantiva— para incorporarse al Servicio. Sin embargo, también se detectó que el 73.3% de las autoridades electorales locales veían casi imposible crear nuevas plazas en el Servicio, principalmente por las restricciones presupuestales. ⁴ La realidad es que por omisión o por acción, la mayoría de los organismos locales se encuentran rezagados en la ruta para fortalecer su estructura profesional. Los institutos tienen áreas técnicas menos autónomas y más frágiles, principalmente por el escaso número de plazas del Servicio en esas áreas, ya que predominan los nombramientos de confianza (designación directa) en detrimento de los nombramientos bajo mecanismos meritocráticos que provee el SPEN.

5. El presupuesto como mecanismo de control político sobre los institutos electorales

Los consejos generales del INE y de los 32 institutos electorales locales determinan, de manera unilateral y por separado, sus presupuestos anuales. Una vez aprobados los proyectos, la Cámara de Diputados tiene la atribución de autorizar o modificar el presupuesto del INE y les corresponde a las legislaturas de los estados aprobar o ajustar el presupuesto del OPLE correspondiente. Esta doble ruta ha puesto en riesgo el adecuado funcionamiento de los institutos. Es cada vez más recurrente que los congresos recorten el presupuesto de las autoridades electorales, sin mediar criterios técnicos que los justifiquen.

La evidencia indica que los poderes locales han pretendido interferir en las elecciones a través de la asignación del presupuesto. Por ejemplo, en 2021 a pesar de que fue un año en el que todas las entidades tuvieron proceso electoral local (15 renovaron gubernatura) 25 institutos electorales locales tuvieron un promedio del 12% de reducción en su presupuesto operativo con relación a lo solicitado. Otras reducciones significativas se presentaron en 12 institutos cuyo presupuesto se redujo hasta en un 20% lo que comprometió la operación institucional ordinaria y la organización de los procesos electorales en estos estados. Seis entidades con elección de gubernatura tuvieron una reducción entre el 20 y el 31% del presupuesto solicitado (Baja California, Colima, Nuevo León, Sinaloa, Sonora y Tlaxcala). El estado con mayor afectación en su presupuesto fue Morelos, con una reducción del 48.18%; luego la Ciudad de México, Durango, Oaxaca y Tlaxcala con reducciones que oscilaron entre el 30 y el 35%. ⁵

Para el ejercicio fiscal 2022, la reducción presupuestal pasó de 12 a 25% promedio e impactó a 23 institutos. A una tercera parte de estos institutos se le disminuyó el presupuesto entre el 40 y el 65.6%, lo que puso en riesgo, según el Informe sobre la situación presupuestal de los Organismos Públicos Locales respecto del ejercicio fiscal 2021 y 2022, la celebración de las elecciones. Sobresale el caso del OPLE de Durango cuyo presupuesto sufrió una reducción de un 47.3% pese a que se debe renovar la gubernatura del estado, 39 presidencias municipales, 39 sindicaturas y 327 regidurías. Colima es otro caso que llama la atención, el organismo electoral recibió un recorte a su presupuesto del 65.6%; sin embargo, en 2022 no tiene elecciones, lo que podría justificar la reducción pero no hay un dictamen técnico que lo acredite.

Tabla 6. Reducción presupuestal 2021 y 2022 de los Organismos Públicos Locales Electorales
(Millones de pesos a precios corrientes)

Los recursos públicos que reciben los institutos electorales se han convertido en el principal instrumento de captura política. Los poderes locales —incluso a nivel federal— han pretendido restar autonomía operativa a los institutos mediante el presupuesto. ⁶ Es posible que se revierta esta tendencia al conformarse una sola bolsa presupuestal para una autoridad nacional —en lugar de las 33 existentes. También se podría fortalecer la autonomía de la nueva autoridad electoral si además se establecen reglas claras en la ley para calcular y aprobar su presupuesto.

Conclusiones

El modelo híbrido en la gestión de las elecciones en México, caracterizado por las funciones diferenciadas y a la vez complementarias entre el INE y los OPLE para la organización de las elecciones federales y locales, respectivamente, tiene muchos problemas que lo hacen ineficiente. Por lo que se puede concluir que resulta pertinente optar por un esquema en el que el INE asuma plenamente la organización de las elecciones federales y locales, con una transformación —por no decir supresión— de los institutos electorales estatales. Los principales argumentos son:

1. El periodo de transición para homologar el calendario electoral, todavía inacabado, ha puesto a prueba la capacidad institucional del INE para organizar elecciones. Antes de la última reforma constitucional electoral de 2014, el entonces IFE celebraba elecciones cada tres años. Desde hace siete años, el INE se ha mantenido en actividad permanente al participar en 322 procesos electorales y mecanismos de participación directa y en todos ellos ha tenido una gestión exitosa. Por ello se estima que el INE tiene la capacidad institucional para hacerse cargo de las elecciones federales y locales.
2. La “doble caja” en la que el INE y los OPLE, por separado, reciben anualmente sus presupuestos, tiene el efecto perverso de incrementar el gasto electoral. En términos reales, el gasto operativo del INE aumenta a una tasa promedio del 8.9% entre una elección y otra; sin embargo, el gasto agregado de los OPLE aumenta a una tasa promedio de 16%, lo que es absolutamente irracional ya que los OPLE perdieron muchas funciones que ahora son realizadas por la autoridad nacional.
3. Aprovechando los conceptos de Scott Mainwaring, la mayoría de los OPLE son organizaciones débilmente institucionalizadas: ⁷ tienen cuerpos directivos frágiles debido a su dependencia funcional con el INE; tienen procesos internos poco normalizados que suelen coexistir con plantillas de personal que manifiestan deficiencias técnicas y directivas; y frecuentemente son autoridades con órganos directivos que eluden tomar decisiones ante conflictos internos y/o trasladan la responsabilidad política a la esfera nacional. Los OPLE son autoridades que aparentemente no asumen plenamente sus atribuciones, mientras que el INE se consolida como el núcleo del sistema.
4. Con sólo el 16% de los puestos bajo el régimen del Servicio Profesional Electoral, los OPLE adolecen de bajos niveles de profesionalización en sus estructuras de personal. Prevalecen en los estados, por mucho, los puestos de designación directa lo que conlleva inestabilidad laboral, profesionalización precaria, nepotismo, y discrecionalidad en la gestión de los recursos humanos. Es evidente que los institutos locales sufren una contradicción organizacional: se les exigen altos estándares de calidad operativa, pero sus estructuras de personal están débilmente profesionalizadas y poco especializadas.
5. Los últimos recortes al presupuesto de casi todos los institutos electorales (incluido el INE) acredita uno de los aspectos más débiles del sistema: el poder de la bolsa que tienen los partidos políticos mediante los congresos vulnera la autonomía de los institutos. Al unificar la autoridad electoral en un organismo, no sólo es más probable que se racionalice el gasto para organizar elecciones con menos recursos sino también puede evitar que el presupuesto sea un instrumento de control político al establecer reglas claras de asignación en la Constitución. No obstante, para realizar esas funciones que ahora ejercen los OPLE, se requerirá un análisis a profundidad para determinar el presupuesto que empleará el INE para continuar operando exitosamente con la nueva función electoral.

Antes de dar punto final a este artículo, cabe advertir que la reingeniería organizacional hacia la centralización de las elecciones por una única institución podría necesitar importantes cantidades de recursos públicos —más aún si las facultades de esa autoridad se mantienen constantes. Si al criterio de austeridad republicana se le acompaña el de racionalidad técnica en el gasto, seguramente el nuevo modelo de gestión electoral nacional tendrá el presupuesto suficiente para una implementación exitosa.

* Said Hernández Quintana (@SaidHernandezQ1) es profesor de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. El autor se ha dedicado a la materia electoral desde hace más de 20 años. Ha sido director ejecutivo en el gobierno de la Ciudad de México, consultor asociado en Integralia Consultores, coordinador de asesores en el Instituto Nacional Electoral y director en el Servicio Profesional Electoral. También participó en los estudios técnicos que sirvieron de base para desarrollar una de las iniciativas de reforma constitucional en materia electoral presentadas en 2022. Este ensayo retoma parte de esos estudios.

 

 

¹ Dato de Lorenzo Córdova Vianello, consejero presidente del INE, citado en la mesa discusión: ¿Es necesaria una nueva reforma electoral en México?, realizada en el marco del Foro Internacional: En defensa del INE y la democracia mexicana, evento celebrado el 23 de mayo de 2022.

² Una posible explicación del crecimiento presupuestal de los OPLE es que al conformarse reglas y procedimientos de aplicación general para todos los estados (cómputos distritales, por ejemplo), se impuso a los institutos locales la necesidad de destinar más recursos para cumplir con los estándares de calidad y los mecanismos de seguridad que se aplican a nivel federal.

³ Cfr. Plan para el fortalecimiento y expansión del Servicio Profesional Electoral Nacional en los Organismos Públicos Locales Electorales, aprobado en la sesión ordinaria de la Junta General Ejecutiva del INE del 20 de julio de 2021.

⁴ Los sistemas meritocráticos, como el SPEN, son muy costosos. Son modelos que requieren grandes presupuestos para administrar los procesos de entrada y salida (concursos públicos), de permanencia y movilidad dentro del sistema (carrera), así como de premios y castigos (incentivos). Cfr., Guerrero Amparán, Juan Pablo (2000). Consideraciones sobre la instauración del servicio civil en México. CIDE. Documento de Trabajo. Núm. 90. 33 pp.

⁵ Cfr., INE (2021). Informe sobre la Situación presupuestal de los Organismos Públicos Locales respecto del ejercicio fiscal 2021 y 2022.

⁶ Otro aspecto a considerar es el poder de reforma legislativa local. Por ejemplo, el 27 de mayo de 2022, el congreso local de la Ciudad de México aprobó una reforma que desaparece áreas técnicas del Instituto Electoral con el argumento de la “austeridad republicana”, lo que se vio como una estrategia para debilitar a la autoridad electoral local. Consultar aquí.

⁷ Cfr., Mainwaring, Scott (1998). “Party Systems in the Third Wave”, en Journal of Democracy. Vol. 9, núm. 3, Julio, pp. 67-81.