Políticas fiscales e inclusión en América Latina

Por: Eduardo Ortiz-Juárez*

América Latina y el Caribe ha tenido un desempeño macroeconómico destacable durante la última década. Entre 2000 y 2008 el crecimiento promedio anual de su economía fue de 4.3%, mayor que la tasa promedio registrada durante las cuatro décadas previas. En 2009, como resultado de la crisis financiera internacional, mostró un descenso cercano al 2%, pero desde entonces la región recuperó su ritmo de crecimiento con tasas cercanas al 6% y 5% en 2010 y 2011, respectivamente.

Uno de los principales impactos de este desempeño ha ocurrido en el ámbito social. De acuerdo con cifras de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la incidencia de la pobreza se redujo de 48.4% en 1990 a 31.4% en 2010, en tanto que la de pobreza extrema lo hizo de 22.6% a 12.3% durante el mismo periodo. La desigualdad en ingresos ha mostrado también mejoras importantes, disminuyendo a una tasa promedio anual cercana al 1% entre 2000 y 2010.

Estos no son resultados exclusivos del crecimiento económico, sino también de la expansión del gasto social, del aumento en la cobertura de las políticas sociales y de la introducción de esquemas de inversión en capital humano como el programa Progresa-Oportunidades en México o Bolsa Família en Brasil. Pese a estos avances, en la región prevalecen rezagos y disparidades que sugieren la necesidad de cambios profundos, y entre los cuales se encuentra el fortalecimiento de sistemas fiscales que posibiliten la expansión del gasto social. Un cambio de este tipo es necesario, por un lado, porque el nivel de recaudación en la región es muy bajo: la carga impositiva promedio en 2010 fue de 16.7% respecto al PIB, en cuyos extremos se encontraban Uruguay (25.4%) y Brasil (23.5%), y Guatemala (10.8%) y México (11.3%); por el otro, porque la estructura tributaria suele atentar contra los menos favorecidos: en muchos países de la región los impuestos al consumo son casi el doble que los impuestos al ingreso o a los activos.

Lo anterior sugiere que es difícil alcanzar un volumen de gasto social mayor –o al menos cercano— a tal nivel de recaudación y, por tanto, también difícil avanzar en la reducción de las brechas y en la superación de los rezagos que enfrenta la población. El diseño y orientación de las políticas fiscales se ve obligado así a generar una mayor capacidad del Estado para recaudar más eficientemente y redistribuir recursos de forma equitativa.

Pero, ¿existe el espacio de acción para mejorar la recaudación y la redistribución de recursos fiscales en la región? De ser así, ¿cómo lograrlo? La respuesta a estas interrogantes y el diseño de mecanismos dependerá del contexto de cada país, pero deberá basarse en análisis robustos sobre posibles escenarios de tributación y gasto social que permitan conocer los impactos potenciales generados por reformas específicas. La simulación ex ante y la evaluación de impacto ex post permiten afinar los mecanismos necesarios para el logro de “buenas políticas”. En el caso de la política fiscal, existen herramientas que permiten simular los efectos de distintas opciones de reformas fiscales antes de que estas sean implementadas, lo cual permite a los responsables políticos y a la sociedad en general prever las posibles consecuencias de esas opciones y decidir de manera más acertada. Al mismo tiempo, dichas herramientas  enriquecen el conocimiento público y contribuyen a un proceso de toma de decisiones cada vez más racional y transparente.

Estos instrumentos analíticos han sido ampliamente utilizados por los gobiernos de la mayoría de los países industrializados. Sin embargo, su uso en la región latinoamericana ha sido hasta hoy muy limitado. Con el objetivo de contribuir al debate sobre cómo lograr reformas de política fiscal y social más equitativas, eficientes y transparentes en la región, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC) han diseñado una novedosa herramienta de simulación para el análisis de las políticas de redistribución de ingresos en Brasil, Chile, Guatemala, México y Uruguay.

Esta herramienta es capaz de distinguir el impacto de distintas opciones de reforma sobre la población en general, así como por grupos de edad, sexo, composición familiar, región geográfica, y nivel de ingresos. En pocas palabras, posibilita la clara identificación de los grupos de población que ganan y pierden con cada una de las opciones.

Estas herramientas y un volumen especial que incluye la metodología y resultados de reformas potenciales para los países antes mencionados estarán disponibles a partir del 26 de julio en el sitio www.revistahumanum.org.

* Eduardo Ortiz-Juárez es economista y consultor externo para el Banco Mundial y el PNUD, miembro del equipo coordinador del proyecto “Fiscalidad para un Desarrollo Incluyente en América Latina”.