El nuevo modelo energético mexicano: la planeación como instrumento de control estratégico

El modelo energético mexicano ha vuelto a ajustarse, luego de la reforma Constitucional de octubre de 2024 y la posterior emisión de las leyes secundarias en marzo de este año.

Este modelo refleja la preferencia del gobierno actual 1 por una participación mayoritaria de las empresas del Estado en todas las actividades relacionadas al suministro de servicios energéticos, al establecer “prevalencia” para la empresa eléctrica, y si bien la Constitución no define prevalencia para Pemex, las leyes en la materia están diseñadas para dársela.

La prevalencia responde a una interpretación del concepto “rectoría del Estado”, el cual -como lo marca el artículo 25 de nuestra Constitución- incluye de manera fundamental la planeación, a efectos de conducir la actividad económica nacional.

Es así que el conjunto de leyes que aplican al sector energético creó el concepto “planeación vinculante” y lo establece como el mecanismo mediante el cual el poder ejecutivo asegurará la prevalencia, calibrará la participación de la iniciativa privada y cumplirá con los objetivos ambientales adquiridos por nuestro país. Además, claro, de los objetivos generales planteados por el legislativo en la exposición de motivos de la modificación constitucional de octubre de 2024. 2

Asimismo, la Constitución reintegró las operaciones de Pemex y CFE, con lo que ya no hay separación horizontal ni vertical. Destaca que la propia Constitución establece que sus operaciones no serán consideradas monopólicas y que este hecho está recogido en el proyecto de ley en materia de competencia económica.

Esto resulta de particular importancia para evaluar la eventual competencia de la iniciativa privada en diversas actividades, como veremos posteriormente.

Para ser congruentes con los principios de prevalencia y planeación vinculante, se creó un nuevo organismo a cargo del otorgamiento de permisos que, en el modelo extinto, correspondían a la Comisión Reguladora de Energía. Este organismo, denominado Comisión Nacional de Energía, tiene como órgano de decisión un Comité Técnico integrado por 8 personas, 5 de las cuales son funcionarios con adscripción a la Secretaría de Energía (SENER) o a la CNE, que es un órgano sectorizado a dicha Secretaría. Las 3 personas restantes, si bien por ley no son consideradas empleadas de la Comisión, sí recibirán una remuneración. En el caso de permisos y autorizaciones a cargo de la Secretaría de Energía, sus decisiones dependen de otro Comité, el de Asignaciones, Contratos y Permisos. En este caso, su integración es 100 % con funcionarios de la SENER.

La persona titular de la Secretaría de Energía preside tanto los consejos de las empresas del Estado, como de todas las demás autoridades y participantes del Estado del sector, y encabeza los comités arriba mencionados. Además, es la figura responsable de la emisión de la planeación vinculante, de acuerdo con la ley de Planeación y Transición Energética.

Si bien los principios generales del modelo aplican de manera idéntica al sector hidrocarburos que al eléctrico, en esta entrega me voy a concentrar en la industria eléctrica, a efectos de diferenciar los retos que cada una de ellas enfrentan, particularmente con Pemex del lado de los hidrocarburos.

El artículo 25 constitucional establece que los particulares en ningún caso tendrán prevalencia sobre la empresa del Estado en generación y comercialización de energía eléctrica. Para cumplir con esta limitación, la Ley del Sector Eléctrico (LESE) establece que la SENER definirá en los documentos de planeación oficiales, los proyectos que se desarrollarán bajo las distintas formas de participación del Estado previstas en la LESE y también los que estén a cargo de la iniciativa privada.

Además del desarrollo de plantas propias de la empresa del Estado, la LESE prevé 3 formas de participación mixta, es decir, en donde la iniciativa privada puede participar de manera conjunta con el Estado:

1. Productores de largo plazo (plantas privadas cuya producción de energía se dedica única y exclusivamente para venta a la CFE y debe incluir en el contrato respectivo, la posibilidad de transferir la propiedad de la planta al término del contrato).
2. Inversión mixta (en donde la empresa del Estado debe tener una participación de al menos el 54% en el proyecto de que se trate, de forma directa o indirecta).
3. Cualquiera otra que defina la SENER.

Por su parte, para la iniciativa privada se prevén las siguientes formas:

1. Generación distribuida con un límite de 0.7 MW, que no requiere de permiso
2. Generación para autoconsumo, con un límite de 20 MW, que puede obtener permiso mediante trámite simplificado
3. Generador para el mercado mayorista

Es importante observar que la LESE establece que los permisos que otorgue la CNE para generación deben estar sujetos a la planeación vinculante, como ya se mencionó en la primera parte de esta nota, lo que nos lleva a las siguientes preguntas que están pendientes de responder y que deberían resolverse con la publicación de reglamentos, reglas para otorgamiento de permisos y la emisión de los documentos de planeación.

1. Para que yo pueda construir una planta, ¿mi proyecto debe estar contemplado en la planeación?
2. Si mi proyecto aparece en la planeación y existe más de un interesado en desarrollarlo, ¿a quién le otorgarán el permiso correspondiente? ¿Se otorgarán varios permisos para un mismo proyecto?
3. Si por alguna razón no puedo construir el proyecto que me interesaba desarrollar, ¿cómo afecta esto a la planeación vinculante?

Por otro lado, para el desarrollo de cualquiera de las formas de proyectos mixtos, es indispensable conocer los términos específicos de los contratos que, en su caso, se firmarían, además de identificar los detalles específicos de las formas de financiamiento prevista por parte del Estado. Y en este caso en particular, aplica la pregunta c) anterior. Es decir, si el Estado por la razón que sea no desarrolla los proyectos a través de los cuales se iba a cumplir la prevalencia, ¿cómo afectará esto a la planeación vinculante y al desarrollo de proyectos por parte de la iniciativa privada?

Lo que el gobierno ha dejado saber a través de diferentes presentaciones es que durante el presente gobierno se prevé desarrollar 15 GW adicionales bajo los esquemas de participación mixta, que se sumarán a 7GW de plantas de la CFE  detonadas en la administración anterior y que a la iniciativa privada le corresponde desarrollar 6.4 GW.

Debemos considerar que el mayor problema del sector eléctrico está en la falta de desarrollo de líneas de transmisión. Hasta el momento el gobierno ha revelado muy poco sobre su estrategia en este tema, si bien la ley de la CFE prevé la posibilidad de financiamiento privado a través de alguna filial de dicha empresa.

La incertidumbre prevaleciente mantiene al país en la parálisis de inversiones en el sector eléctrico. Es posible que el nuevo modelo, que está a prueba, logre ser exitoso, pero por el momento adolece de una serie de indefiniciones que hacen imposible prever su evolución. El tiempo pasa y la ventana de oportunidad no siempre va a estar ahí. Ojalá el sentido de urgencia llegue pronto al Ejecutivo Federal.

*Rosanety Barrios (@RosanetyBarrios) es Consultora independiente del Sector Energético, Fundadora del grupo Voz Experta, miembro del Consejo Directivo de la Asociación Nacional de Energía Solar (ANES) y experta México, ¿cómo vamos?

[1] En este caso, coincidieron totalmente la visión del poder ejecutivo y del legislativo, lo que resulta particularmente digno de resaltarse, debido a que los proyectos enviados por el ejecutivo en febrero de 2024 y aprobados en octubre de ese mismo año, no sufrieron modificación alguna por parte de la nueva representación del legislativo y del ejecutivo, a partir de septiembre y octubre de 2024, respectivamente. A esta coincidencia hay que sumar la del poder judicial a partir de junio de este año, si bien sus efectos serán apreciados conforme avance la implementación del modelo.

[2] Los objetivos señalados son 7: 1 Devolver al Estado el control estratégico del sector a través de la reversión de la Reforma Energética 2013, 2 Fortalecer a Pemex y CFE, 3 Garantizar el acceso a la energía con precios justos y sin incrementos a través del control del Estado, 4 Soberanía energética, Impulso a la transición y eficiencia energéticas, 6 Justicia energética y 7 Simplificación orgánica.