Mercados de gas LP, ¿cómo llegamos a este momento?
blogeditor · 16 de agosto de 2021
El funcionamiento del mercado del gas licuado de petróleo, mejor conocido como gas LP, es un tema sensible porque en México prácticamente 8 de cada 10 hogares utilizan este combustible para la cocción de alimentos. Es importante reconocer el impacto que tiene en el bolsillo de las familias mexicanas, especialmente en aquellas de menores ingresos: el gasto promedio trimestral de los hogares en gas LP es de $ 1250.73, lo que representa el 4.18 % del total. 1
En México pasamos de un precio de gas LP determinado por decreto, a uno definido por el mercado. Ello porque a partir de enero de 2017 se liberalizaron los precios de venta al público de este combustible, después de que durante 11 años estuvieron determinados por una regulación que consideraba una segmentación geográfica del país en 145 regiones de precios máximos. Mientras los precios estuvieron regulados, el precio de venta al público se fijaba por decreto del Ejecutivo Federal. Ahora, bajo el nuevo esquema, los precios de venta final deben determinarse por los permisionarios de las actividades de comercialización, distribución y expendio al público de acuerdo con las condiciones de mercado, abriendo la puerta para que las empresas compitan por precios, calidad y otros factores que les permitan ganar consumidores.
Una primera panorámica sobre el comportamiento del precio a partir de este cambio de criterios no es del todo alentadora. Entre enero de 2017 y julio de 2021: i) el precio al consumidor final del gas LP aumentó 69 % (de $ 15.79 a $ 26.73); ii) el de mayorista o de venta de primera mano (VPM) un 61 % (de $ 11.09 a $ 17.90), y iii) el margen promedio, es decir, la diferencia entre el precio al consumidor final y el precio VPM, menos el costo de transporte (que incluye los costos operativos del distribuidor y la utilidad del distribuidor) se incrementó un 95 % ($ 4.24 a $ 8.26).
Como se puede apreciar en la gráfica, la escalada de precios observada en este 2021 se explica sobre todo por el aumento en el precio internacional de referencia del propano Mont Belvieu (32.72 %, de $ 3.82 a $ 5.07). Los márgenes de venta se incrementaron de forma importante a finales de 2018 y se han mantenido estables y en niveles altos a lo largo de este año.
El actual Gobierno Federal, preocupado por el aumento en el precio del combustible, el 28 de julio de este año publicó en el Diario Oficial de la Federación la Directriz de Emergencia para el bienestar del Consumidor de Gas Licuado de Petróleo, elaborada por la Secretaría de Energía, en la que pidió a la Comisión Reguladora de Energía (CRE) establecer a la brevedad una metodología para fijar precios máximos al consumidor final.
Tras la publicación, la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) exhortó a la CRE a apegarse al procedimiento legal previsto en la Ley de Hidrocarburos en caso de regular los precios del gas LP, el cual exige una declaratoria de ausencia de condiciones de competencia por parte de la COFECE como condición necesaria y previa a una regulación de precios. La CRE actuó con base en lo instruido en la Directriz, y a partir del domingo 1 de agosto, y al menos por los próximos seis meses, dará a conocer semanalmente los precios máximos del gas LP que prevalecerán para cada región del país.
En la COFECE sabíamos que la competencia en los mercados energéticos no sucede por decreto, es decir, que las modificaciones en 2014 a la Constitución que permitieron la participación de privados no harían que en automático existiera presión competitiva que provocara una bajada de precios. De ahí que como autoridad de competencia nos hemos tomado muy en serio la tarea de acompañar a los mercados energéticos en esa apertura, en dos aspectos fundamentales:
a) Monitorear y, en su caso, investigar conductas anticompetitivas de dos tipos. Por una parte, tenemos a CFE y PEMEX con participaciones importantes de mercado, que no estaban ni están acostumbrados a competir, por lo que hay que vigilar que no se aprovechen de este poder para desplazar (no dejar competir) a los nuevos participantes. Asimismo, hemos hecho lo propio con empresas privadas de mercados en los que solía haber precios regulados (gasolinas y gas LP), a fin de que sus precios sean determinados con base en los costos y estrategias individuales de cada negocio, mas no en la coordinación de precios que solo actúa en perjuicio del consumidor.
b) Identificar y/o aminorar las barreras regulatorias y en infraestructura que impedirían la participación de los privados, en las cadenas de valor de la producción o importación de los diversos combustibles, hasta los procesos de distribución, almacenamiento y venta a consumidor final. Esto es indispensable porque contar con la infraestructura adecuada y regulación que permita la participación de todos en piso parejo, aminora los costos de las empresas y con ello los precios tenderán a la baja.
Con estos objetivos en mente, la COFECE desplegó todas sus herramientas para acompañar la apertura y liberalización de los precios. ¿Qué ha pasado con nuestras actuaciones? ¿Qué hemos hecho para favorecer la competencia en este mercado? Asimismo, ¿qué opino sobre la regulación de precios máximos? ¿Qué, desde la perspectiva de la política de competencia, sigue hacia adelante?
En la siguiente tabla se muestran los promedios anuales a nivel nacional de diferentes variables relevantes de la industria. En 2016 el precio del gas LP estaba completamente regulado, tanto el precio de venta al mayoreo como el precio de venta al consumidor final. En ese año, el margen promedio estimado para el distribuidor fue de 3.5 centavos por kilogramo. Una rentabilidad promedio del orden de 26%. 2
Al iniciar ese año, como parte del proceso de liberalización del mercado se posibilitó la importación de gas LP a cualquier agente económico. Esto trajo como consecuencia inmediata un aumento significativo en las importaciones, sobre todo por la incursión de los privados en esta actividad. 3
Dado el volumen de estas importaciones, el precio de venta del gas LP en el mercado mexicano queda necesariamente vinculado al precio internacional del propano, insumo utilizado en la producción de este combustible. Así, si el precio de esta materia prima sube en el mercado internacional lo hará también el precio del gas LP en México, y habría de observarse el mismo fenómeno en sentido inverso. Esto es, si el precio internacional baja, también debería reducirse en el país, aunque lo cierto es que las bajas en el precio internacional de referencia no se trasladan en la misma proporción y a la misma velocidad que las alzas, sobre todo cuando no hay presión competitiva en el mercado.
Como previamente se expuso, en 2017 se inició el proceso de liberalización de los precios de venta al público de este energético. En la Tabla 1 se puede observar que a lo largo de ese año el margen estimado promedio creció a 4.46 pesos, lo que implicaría para los distribuidores una rentabilidad promedio de 27 %. En esa coyuntura, COFECE inició el estudio Transición hacia Mercados Competidos de Energía: Gas LP en el entendido de que en ese mercado no habría competencia vigorosa si prevalecían las distintas barreras de infraestructura y regulatorias que se señalaron en el mismo documento. Se sabía, y se recalcó en el estudio que, con datos de 2017, tan solo cinco grupos económicos tenían 53.6 % del mercado de distribución de gas LP a nivel nacional, y que en 91 de las 145 regiones de precios en las que estaba dividido el país operaba solo uno de los cinco grupos más importantes. Si el segmento de la distribución se encontraba altamente concentrado a nivel regional, sería difícil pensar que pudiera darse una competencia vigorosa de precios. Reconociendo y entendiendo estos problemas de competencia, planteamos recomendaciones y medidas para que nuevos distribuidores y los ya existentes pudieran competir entre sí.
En este estudio, difundido en junio de 2018, se analizó toda la cadena de valor de la industria de gas LP, que está conformada por diversos eslabones y actividades que comienzan en las plantas de producción o puntos de internación del producto al territorio nacional, incluyen las actividades de comercialización, transporte y almacenamiento, y culminan con las actividades de distribución y expendio al público. Desde entonces subrayamos que, por ejemplo, en el transporte se percibía una situación de subutilización en los sistemas de ductos, sobre todo aquellos que son propiedad de Pemex, y de ahí la importancia de las temporadas abiertas para asegurar que toda la capacidad disponible de infraestructura subutilizada se pudiera usar por privados. Como ya mencioné, en la distribución se señalaron los altos niveles de concentración. De ahí que se haya recomendado incentivar el desarrollo de otros esquemas de distribución que son poco utilizados en México (ej. por autotanque), así como de expendio al público (ej. fomentar la venta de cilindros de gas LP en tiendas de autoservicio, así como vender el combustible a la población más vulnerable en los almacenes de Diconsa) con el objetivo de crear más presión competitiva. Por otro lado, también se señaló la necesidad de eliminar los obstáculos normativos en el ámbito local para la instalación de plantas de distribución, donde se entrega el gas LP a los clientes en recipientes transportables o portátiles y para la venta en tiendas de autoservicio, así como el desarrollo de un programa de incentivos presupuestales con el fin de facilitar la sustituibilidad de gas LP por gas natural.
Todas estas son soluciones que no se ven reflejadas en bajas inmediatas de precio, que además implican el trabajo conjunto de diversas dependencias públicas, que llevan tiempo y no son mediáticas, pero sin duda son medidas estructurales que inyectarían competencia duradera en este mercado con sus respectivos beneficios en precio de mediano y largo plazo. Es interesante constatar que, en la coyuntura actual, el Gobierno Federal por primera vez haya anunciado que buscará apoyar la sustitución de gas LP por gas natural en la Ciudad de México.
Durante 2017 y 2018 el precio al público del gas LP también fue un tema de preocupación del gobierno del entonces presidente Peña Nieto. Convocados por el Secretario de Desarrollo Social nos reunimos en diversas ocasiones con los secretarios de Economía, Hacienda, Salud y el gobernador del Banco de México, entre otros, para discutir estrategias que ayudaran a reducir el precio de ciertos productos de la canasta básica. Para el caso del gas LP recuerdo bien el haber insistido en ese grupo de trabajo que el Gobierno Federal, como parte de un proyecto piloto de salud que estaba por implementarse para que los mexicanos más vulnerables del país dejaran de cocinar con leña, les vendiera gas LP en los almacenes de Diconsa, mediante licitaciones públicas para elegir al suministrador de sus almacenes que les ofreciera los precios más bajos. Ni esta propuesta ni alguna similar se concretó.
En esa época, agosto de 2017, se inició en la COFECE una investigación para determinar la existencia de posibles acuerdos colusorios en el mercado de la distribución de gas LP, en los que posiblemente agentes económicos en lugar de competir podrían haber manipulado los precios y/o repartirse el mercado de la distribución y comercialización del combustible. Esta investigación inició por una denuncia presentada por la CRE, que por ser el regulador del sector cuenta con las bases de datos necesarios para detectar con mayor facilidad patrones de precios “extraños”. 4 Aquí vale la pena destacar que, tras el anuncio de la investigación, en febrero de 2018, se observó una caída importante en los márgenes de venta (entre febrero y abril), sin embargo, este no se sostuvo en el tiempo y volvió a subir por arriba de los 5 pesos por litro (ver Gráfica 1).
En resumen, durante el primer año y medio de la liberación de precios, los incrementos de precios de venta al público se explicaban casi en su totalidad por los incrementos de los precios mayoristas, de tal manera que la rentabilidad se mantuvo cercana al 26 %. Aunque los márgenes se fueron ampliando, sucedió de forma discreta.
El gran salto en los márgenes coincide con el cambio de gobierno, después de las elecciones de 2018. Estos pasaron de 5 a cerca de 9 pesos por kilo para enero de 2019. Este aumento dramático concuerda con reducciones importantes en el precio mayorista que no fue trasladado al consumidor final. En promedio los precios mayoristas disminuyeron en 34.3 % y los precios al consumidor solo en 4.5 %. Así, el nivel de rentabilidad incrementó al 48.3 %. Durante 2020, el margen promedio se mantuvo en 8.36 pesos por kilo.
Como es conocido, en mayo de este año, la COFECE dio a conocer el inicio de una investigación de oficio para determinar si en la venta al público de gas LP existen o no condiciones de competencia efectiva. Cuando el área de investigaciones de la Comisión, en uso de sus facultades, lanza un procedimiento de este tipo necesariamente manda la señal de que, a juicio de los investigadores de la Comisión, hay preocupación de que el mercado pudiera no estar operando en condiciones mínimas de competencia (aunque, por supuesto, la indagatoria y posterior análisis del Pleno habrán de corroborar o no la hipótesis, y en todo caso será una fotografía del número de empresas que participan en el mercado, participaciones de mercado, la presión competitiva que se ejercen entre sí, barreras de entrada que pudieran existir tanto normativas como cualquier otra circunstancia que pudieran no permitir la entrada de jugadores, entre otra información relevante). Una pregunta válida es ¿por qué se abrió la investigación hasta mayo de 2021 cuando los márgenes se dispararon a lo largo de 2019?
Al inicio de esta administración, a finales de 2018, conversé con las autoridades energéticas del país sobre su inquietud de que existía la necesidad de regular el precio del gas LP. Mi posición en ese momento fue que se requería darle mayor tiempo al mercado, esperando que la investigación por colusión la pudieran internalizar los distintos jugadores. Por su parte, en los ejercicios fiscales de 2017 a 2019 se estableció en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) la facultad de la CRE para la regulación provisional de los precios en el expendio al público de gas LP, como medida precautoria en cuanto la COFECE iniciara un procedimiento de declaratoria por condiciones de competencia y en tanto concluyera el mismo. Me parecía que la posibilidad de regular precios en lo inmediato si COFECE iniciaba su investigación de condiciones de competencia era una buena opción. No obstante, a partir del ejercicio fiscal de 2020, la LIF dejó de hacer referencia a esta medida precautoria, por lo que, como ya señalé, hoy en día resulta indispensable esperar a que el Pleno de la COFECE emita, en su caso, la declaratoria de ausencia de competencia para que la CRE haga uso de la facultad de regular precios.
De manera paralela y de forma reiterada, desde el inicio de esta administración la COFECE en el Consejo Nacional de Mejora Regulatoria (CNMR) ha expuesto su preocupación sobre los obstáculos regulatorios que dificultan la venta de gas LP en establecimientos comerciales y la entrada del gas natural en los mercados locales. Se había logrado formar un grupo de trabajo en el marco del CNMR, liderado por la Secretaría de Economía y conformado por instituciones del sector privado, organizaciones de la sociedad civil y COFECE, para redactar una directriz en materia de gas LP que mandatara a los gobiernos estatales a modificar su normativa en estos dos sentidos. No obstante, los trabajos fueron suspendidos desde 2020 sin que se diera una explicación a sus integrantes.
Lo cierto es que, en marzo de 2021, la COFECE emplazó a diversas empresas al determinar su probable responsabilidad en la realización de dichos acuerdos ilegales. Actualmente en este expediente se tramita la etapa en la que los probables responsables tienen el derecho a defenderse, y será el Pleno de la COFECE el que, una vez desahogado el debido proceso, emita una determinación final. Veamos qué sucede con el comportamiento de los precios una vez que se conozca la determinación final del Pleno en este asunto, que deberá estarse dando a conocer aproximadamente el primer trimestre de 2022.
En cualquier caso, durante 2021 hemos observado fuertes incrementos en los precios mayoristas (45.4 %), y los precios al público, como consecuencia, también se incrementaron, aunque el margen promedio se ha mantenido en 8.54 pesos por kilogramo (ver Tabla 2).
Así llegamos al día de hoy, con un precio regulado que en la primera semana de su implementación generó una reducción del margen a 3.88 pesos por kilogramo.
Sabiendo que una declaratoria de condiciones de competencia de COFECE eventualmente puede derivar en regulación de precios, yo no estoy en desacuerdo con la posibilidad de, tal como lo establece la Ley de Hidrocarburos, imponer regulación de precios máximos como medida temporal y de última instancia en algunos mercados y en casos puntuales. Sin embargo, soy crítica a su implementación en este caso en dos aspectos fundamentales:
Primero, la CRE no ha hecho pública la información que utilizó respecto de los costos logísticos y los márgenes para el cálculo de los precios máximos. Con cálculos de la COFECE, la Tabla 2 muestra que el nivel de rentabilidad promedio pasó de 30.9% a 17.5%. Hacia adelante, la CRE deberá tomar en consideración que los precios al mayoreo siguen, en términos generales, las referencias internacionales, y que, si el precio del propano continúa en aumento, aun y con la regulación del precio máximo el precio de venta del combustible podría aumentar más que la inflación y toparlo artificialmente sería a costa de subsidios o provocaría escasez.
Segundo y fundamental, se llevaron por la borda el debido proceso. No cumplir con el debido proceso para la imposición de esta medida pone en riesgo la propia regulación de precios máximos, al darle a las empresas afectadas elementos para hacer valer ante el Poder Judicial en caso de que hubiera juicios de amparo. Me preocupa aún más el precedente que esta medida deja. La Directriz señala que se regula por emergencia (“emergencia económica”) al tratarse de un asunto de seguridad nacional. Existen muchos productos que consumimos la mayoría de los mexicanos, que son de consumo popular y parte de la canasta básica. ¿Cómo se distinguirá hacia adelante qué alzas de precios se deben regular y cuáles no?
El Gobierno Federal señala que es una solución transitoria, por seis meses, en lo que se “ordena” al mercado, y comparte en la prensa que ha sostenido conversaciones con los distribuidores para el acatamiento de esta medida. Puede ser que en el corto plazo se den acuerdos de palabra entre gobierno y distribuidores para que estos cobren “un margen razonable”. Sin embargo, la historia nos ha demostrado una y otra vez que este tipo de acuerdos no son sostenibles en el tiempo, ya sea porque eventualmente los precios no reflejen la realidad del mercado y haya escasez, o bien porque las empresas del mercado y el regulador se “acomodan” y acaban fijando precios que son más altos de los podrían darse en competencia. En cualquiera de los dos escenarios se desincentiva a la inversión en la infraestructura necesaria para toda la cadena de valor, así como a ofrecer un mejor servicio, por lo que no habrá de dejar de implementar soluciones estructurales para ir abriendo este mercado a la competencia.
Respecto de los comisionistas, lo cierto es que ni el gobierno federal, a través de las secretarías de Energía y de Hacienda o de la CRE, ni la COFECE, dedicamos tiempo suficiente a analizar esta figura en nuestra búsqueda para eficientar este mercado. En el documento de 2018, la COFECE señaló: “Se sabe que en las actividades de distribución participan agentes económicos denominados comisionistas, que en general son agentes que actúan como el vínculo entre el permisionario de distribución y el consumidor final. Al respecto, hay discrepancias considerables sobre la independencia y el papel de estos agentes. Para unos, los comisionistas operan bajo el amparo de los permisionarios de distribución. Para otros, los comisionistas son únicamente clientes de los distribuidores y operan informalmente, a su vez, como intermediarios independientes informales (carecen de permiso de distribución); es decir, actúan tanto como clientes como competidores de los distribuidores. Sin embargo, no se cuenta con elementos que corroboren una u otra situación. La participación de comisionistas en la distribución de Gas LP podría inducir inferencias equivocadas sobre el grado de competencia en el mercado. La informalidad y, en ocasiones, la posible ilegalidad en la que operan (…) disuade la entrada de nuevos competidores y pone en desventaja a los permisionarios que operan con apego a la Ley de Hidrocarburos (…). Por lo tanto, se recomienda a la CRE imponer a los distribuidores que contraten o tengan vínculos comerciales con comisionistas la obligación de reportar precios y cantidades vendidas a nivel municipal con el objetivo de tener los elementos necesarios para el debido monitoreo de sus actividades”.
Termino diciendo que la COFECE podría ser un brazo técnico potente para un gobierno de izquierda si logramos trabajar en conjunto. Eso es lo que deseo para la política de competencia en México en el futuro.
* Alejandra Palacios Prieto (@JanaPalacios) es experta en competencia económica, regulación de mercados y políticas públicas. Actualmente es presidenta de la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) y vicepresidenta de la Red Internacional de Competencia (ICN, por sus siglas en inglés).
El presente artículo es un análisis personal, elaborado con información pública, que no representa la postura de la COFECE.
1 Fuente: INEGI, ENIGH 2020.
2 En el cálculo de la rentabilidad se considera el margen estimado, el cual se calcula como el precio final al consumidor menos el precio mayorista y los costos de transporte. Es decir, el cálculo del margen no considera los gastos operativos, por lo que la rentabilidad neta podría ser menor.
3 En realidad, los privados ya participaban en esta actividad, en el sentido de que hacían el proceso de importación a nombre de Pemex. Por ello, cuando se liberó el mercado fue muy rápida la “entrada” de privados al mercado.