Redacción Animal Político · 26 de enero de 2023
A los queridos Iusuf, Juan, Victor y todos los refugiados o solicitantes de asilo que huyeron de Brasil por temor a ser extraditados a sus países de origen.
La victoria del presidente Luiz Inácio Lula da Silva en las elecciones trae consigo el peso de su compromiso electoral de promover el fortalecimiento y crecimiento de las instituciones del Estado y sus respectivas políticas públicas, cuyo proceso de deterioro fue iniciado en la administración del presidente Michel Temer y acelerado por el gobierno de Jair Bolsonaro, con algunas instituciones ya encontrándose en avanzado estado de descomposición, especialmente los vinculados al área de Cultura. Instituciones insertas en exuberantes estructuras arquitectónicas donde diversas formas de cultura y saberes latían intensamente se convirtieron en esqueletos de hormigón sin vida donde deambulan servidores públicos, incapaces de realizar su trabajo debido a una política explícita de asfixia mediante reducción de fondos y acoso al cuerpo funcional. La política de Refugio y su institución, el Comité Nacional para los Refugiados (CONARE), no es una excepción a la regla de destrucción de Bolsonaro, cuya lógica en este caso no fue dificultar el trabajo de sus empleados, sino hacerlo tan imposible que su público beneficiario, los refugiados, no pudiera disfrutar de los derechos de protección que CONARE se supone debe promover y garantizar plenamente a través de políticas de implementación efectiva capaces de cubrir todo el territorio nacional, tal como lo define la ley de Refugio creada en 1997 durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso.
Los diversos daños ocasionados por dirigentes del CONARE a la institución Refugio comprometieron la seriedad y solidez de este derecho y su protección en todo el territorio nacional. Desde la salida forzada del equipo de la presidenta Dilma Rousseff en la gestión de la Secretaría de Justicia a la que está sujeta el CONARE y el inicio de la administración Temer, se puede ver claramente el cambio de paradigmas en la política de asilo, que se dio de manera progresiva hasta quedarse evidente durante la administración Bolsonaro. La política de refugio deja de ser una directiva exclusivamente de derechos humanos, con el único y principal objetivo de garantizar la protección del derecho al refugio previsto en la Ley 9474/97, y se convierte paulatinamente en una política de gestión de flujos poblacionales bajo una lógica utilitarista de seguridad con la primacía en garantizar no derechos, sino sobre todo eficiencia en el control social de esta población extranjera. Ya en pleno gobierno de Temer, el secretario de Justicia dejó de ser un representante del ámbito legal y pasó a ser un policía federal, el departamento de Migración pasó completamente bajo el control de policías federales. La primacía de la policía federal en migraciones consolida el prisma de la seguridad en el tratamiento de las políticas de refugiados y migración. La lógica utilitarista encaminada a la eficiencia y no a garantizar el debido proceso administrativo a los solicitantes de asilo se convierte en regla y se concretiza paulatinamente en resoluciones del CONARE en clara violación de la ley de refugiados y de los derechos de los solicitantes de asilo. Las estrategias de ingeniería social para controlar mejor el flujo de población de manera eficiente con resoluciones mágicas fueron mostrando poco a poco la política utilitarista de la agencia:
1. Convertir el refugiado en migrante temporal
Abogados de refugiados y solicitantes de asilo del Centro de Protección a Refugiados y Migrantes Internacionales (CEPREMI) comienzan a denunciar las políticas de asilo creadas por las resoluciones de la CONARE, destinadas a reducir el número de las solicitudes de asilo que eran cada vez más altos y superaba en mucho la capacidad de análisis del pequeño número de ‘oficiales de elegibilidad’ del Ministerio de Justicia, que determinaba si el solicitante era o no un refugiado. 1 Los ejemplos de gestión de flujos de población abundan. En 2018, por ejemplo, se creó una resolución que permite a los solicitantes de asilo solicitar también una residencia migratoria temporal y luego se creó una resolución que decía que los solicitantes de asilo que adquirieran la residencia temporal perderían automáticamente su solicitud de asilo. En lugar de aumentar el número de agentes de asilo para atender el gran aumento de solicitudes, la dirección de la CONARE comenzó a negarles el derecho de refugio y les ofrecía la residencia temporal como alternativa.
2. Analizar por país de origen la denegación colectiva de solicitudes de refugio
Para reducir el número de solicitudes de refugio pendientes, otra decisión ‘esclarecida’ de la gerencia de CONARE fue comenzar a denegar colectivamente la condición de refugiado por nacionalidad. Esta vez por decreto interministerial en 2021, la dirección de la CONARE con apoyo de otros ministerios otorga permisos de residencia temporal a miles de senegaleses que tenían procesos de solicitud de asilo pendientes de análisis. Por supuesto, una vez solicitada la residencia temporal, pierden la posibilidad de mantener su solicitud de asilo. Esa política es una explicita violación del principio de análisis individualizada de las solicitudes de asilo, compromiso asumido por Brasil al firmar la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951.
3. Retrasar al máximo el proceso de solicitud, buscando que el solicitante de asilo se regulariza como migrante por contrato de trabajo o filiación
La política de demora de años, muchas veces más de cinco años, para que los funcionarios de elegibilidad de CONARE analicen/entrevisten y otorguen la condición de refugiado llevó a muchos de los solicitantes cuyos hijos nacieron en el territorio nacional a regularizarse con estatus de residencia por ser padre o madre de hijos brasileños. Otros, porque ya tienen un contrato de trabajo, se regularizan como migrantes temporales gracias a la nueva ley de migración de 2017. Los casos de regularización por empleo o afiliación abundan en las clínicas jurídicas que brindan asesoría legal gratuita a solicitantes de asilo de bajos recursos. Los abogados de CEPREMI fueron testigos de cómo varios de sus clientes, principalmente congoleños, terminaban desistiendo de sus solicitudes de asilo, optando por la residencia temporal debido a la demora en la tramitación de sus solicitudes en el Ministerio de Justicia.
4. Juicio de admisibilidad
La prueba de tal descaro al desconocer la dimensión jurídica del instituto de asilo no se limita a los dictámenes, resoluciones y ordenanzas, sino también al discurso de los líderes de las políticas de migración y refugio. En una conferencia en la Fundación Getulio Vargas de Río de Janeiro en 2019, el director del departamento de migraciones del Ministerio de Justicia, jerárquicamente por encima de la CONARE, asegura que el “juicio de admisibilidad’ es una buena solución para evitar el aumento de solicitudes de asilo. Tal juicio consiste en que el agente fronterizo de la PF decida en una entrevista rápida y en solitario si otorga o no los formularios de solicitud de refugio al posible refugiado o si le niega la entrada al territorio y le hace regresar a su país de origen. Tal juicio es una forma clara y abierta de violación al principio de “no devolución” y del debido proceso de solicitud de asilo en el ordenamiento jurídico brasileño. Hay una serie de indicios que indican que una política de cuatro paredes como esta ha estado ocurriendo cuando los extranjeros intentan solicitar asilo en las cabinas de migración de la policía federal en los puertos de entrada al país, especialmente en los aeropuertos. En 2019, por ejemplo, un ciudadano turco detenido en el aeropuerto internacional de Río de Janeiro llamó a la Defensoría Pública Federal y dijo que el policía federal afirmó que no tenía motivos para temer por su vida y que no estaba siendo perseguido políticamente porque Turquía es una democracia y todos pueden expresarse políticamente. Afortunadamente, en este caso, la defensoría logró interferir e impedir que la policía federal violara la ley de Refugio y autorizara al ciudadano turco a ingresar al país para acceder a los trámites legales a fin de obtener su estatus de refugiado.
La política de la CONARE que más atenta contra la integridad del instituto del Refugio en el país vino con una serie de acciones que negaron la condición de asilo al solicitante o incluso retiraron la condición de refugiado a quienes ya la habían obtenido sin fundamentos legales convincentes y persuasivos, permitiendo así su extradición al país de origen si así lo solicita el gobierno del refugiado o solicitante. Estos casos terminaron por exponer la fragilidad, vulnerabilidad y falta total de autonomía de la CONARE y su completo sometimiento a los intereses políticos del gobierno. Las medidas destruyeron la seriedad de Brasil como país de refugio, socavaron sus compromisos internacionales en defensa de los derechos humanos e hicieron que el instituto del refugio perdiera su naturaleza jurídica, transformándolo en una opción política al antojo de las negociaciones de política exterior de Brasil.
Los refugiados o solicitantes de asilo se convierten en moneda de cambio que el gobierno de Bolsonaro trató de aprovechar en sus relaciones con los gobernantes de los países de origen de los refugiados, independientemente de que tuvieran o siguieran viendo amenazado su derecho a la vida. El caso de la pérdida del estatus de refugiado del italiano Battisti fue el más mediático y la decisión llegó justo después de la entrada del gobierno de Temer; les siguió el caso de tres refugiados paraguayos reconocidos en Brasil cuando, en junio de 2019, el CONARE decidió revocar la condición de refugiados con argumentos jurídicos débiles, básicamente afirmando que las condiciones en Paraguay ya no eran las mismas que cuando se les otorgó la condición de refugiados, ya que el país vivía ahora en plena democracia y no había más persecuciones políticas. Ahora, era imposible ser más descarado, ya que los verdugos de los refugiados paraguayos simplemente habían regresado al poder y gobernaban Paraguay, y eran ellos quienes exigían la extradición de los tres refugiados. También el ministro de la época, el Sr. Sergio Moro, inhabilitó a los refugiados considerándolos delincuentes comunes y no perseguidos. Declaraciones que simplemente ignoraban, desmoralizaban y humillaban el CONARE como institución y la labor de los funcionarios del refugio que aceptaban las pruebas y testimonios del miedo fundado a la persecución política que habían presentado los paraguayos.
El uso de refugiados y residentes extranjeros como objeto de intercambios políticos llegó de manera más alarmante con un caso de extradición en 2019. El señor Ali es un ciudadano turco ya naturalizado como brasileño que pertenece al movimiento Hizmet, un grupo político anteriormente aliado con el presidente turco Erdogan y actualmente en oposición. Ali fue arrestado después que el ministro de Justicia, Sergio Moro, aceptó la solicitud de extradición del gobierno turco a principios de 2019. La saga de Ali solo se resolvió con una decisión del segundo panel del Superior Tribunal Federal en agosto del mismo año. El retraso en las solicitudes de asilo de los nacionales de Turquía y la detención de Ali acabaron provocando una huida masiva desde Brasil de un gran número de solicitantes de asilo turcos hacia otros países, especialmente Canadá, donde el índice de aprobación del perseguido político Erdogan es prácticamente del 100 %. 2
El colmo que desbordó el abuso de poder del gobierno sobre los derechos de los refugiados llegó con la ordenanza COVID elaborada por dirigentes de la CONARE y otros ministerios, que estableció que los solicitantes de asilo que huyen de su lugar de residencia por tener su vida en riesgo en su país de origen, si están en la frontera de Brasil no podrán ingresar y se verán obligados a regresar a su país donde su vida corre peligro. Sabiendo que la condición de refugio implica una lucha por la supervivencia, la búsqueda de un país que garantice el derecho a la vida, ¿podría un grupo de gestores con designaciones políticas tener la osadía y el sentimiento de impunidad de elaborar una norma infra legal en forma de una ordenanza que no respeta la ley de refugio por razones de seguridad sanitaria nacional? ¿No podrían haber creado lugares de cuarentena para los solicitantes de asilo? Hubiera sido una misión menos difícil y más pragmática ya que se sabe que las ordenanzas no impedirán las entradas irregulares. El dilema de la pandemia no tiene por qué implicar la violación del derecho de “no devolución” de todos los solicitantes de asilo a su país de origen. La realidad de que no solo refugiados, sino miles de migrantes terminaron ingresando al país y hoy se encuentran en situación irregular debido a las medidas adoptadas contra esta población por parte del gobierno durante el periodo de pandemia.
Desafíos
Durante todos estos años con un gobierno que irrespetó reiteradamente el derecho de las personas refugiadas y solicitantes de asilo, obligó a las defensorías públicas federales y a las clínicas jurídicas que brindan asistencia gratuita a la población migrante a acudir a la justicia para ejercer el contrapeso de estas derivas autoritarias de la dirección de la CONARE y del gobierno. Muchas de las acciones resultaron victoriosas, otras no, pero todas fueron acciones individuales que no implicaron la suspensión de resoluciones u ordenanzas, ni fueron muy exitosas las acciones colectivas, capaces de revocar por completo ordenanzas o resoluciones a pesar de que estas claramente irrespetaban la legalidad, violaban la ley del refugio y hacían que la condición de migrante fuera fácilmente intercambiable con la condición de refugiado. Ante este escenario de gran vulnerabilidad de esta población, el nuevo gobierno enfrenta grandes desafíos.
El primer gran desafío para reconstruir la política de asilo del gobierno de Lula ya está puesto: ante la precariedad legal de no tener documentos y todas las implicaciones nefastas que esto implica en la inserción social de esta población, el primer paso debe ser promover una Amnistía que permite la regularización y la documentación de miles de solicitantes de asilo que ingresaron al país durante la pandemia y de miles de migrantes que, por diversas razones, también necesitaban reunirse aquí y no vieron otra posibilidad de ingresar al país que no sea la ruta irregular.
El segundo reto sería la creación de la Agencia Nacional de Migración y Refugio con un cuerpo de funcionarios comprometidos con la garantía de los derechos y no teniendo una visión policiaca y utilitaria con relación a las personas migrantes y refugiadas, como ha sido el estándar de la actual gestión dado que la policía federal sigue siendo hoy la institución encargada de recibir las solicitudes de refugio y también hacer las regularizaciones migratorias. El filtro de seguridad es necesario para todo solicitante de asilo y migrante, pero las leyes de Migración y Refugio están diseñadas para otorgar derechos a esta población y no para sancionarlos. Fueron creadas después de la redemocratización y perdieron toda la seguridad que tenían durante la dictadura y adquirieron una estructura basada en los derechos humanos. Se ha vuelto anacrónico mantener a la policía federal a cargo de esta población, las nuevas leyes buscan otorgar derechos y no imponerles restricciones, por lo que exigen una institución civil y no policial.
El tercer punto en la construcción creativa de la política de asilo sería la búsqueda de una configuración dinámica del CONARE, haciendo que el organismo deje de ser solo un comité que juzga las solicitudes de asilo conformado por varios ministerios y pase a actuar también a través de la futura Dirección Nacional de Migración. y Refugio en las políticas de acogida en el país hoy a cargo del ejército. Las acciones de acogida de personas refugiadas y migrantes deben involucrar a varios ministerios, pero estar encabezadas por la futura agencia de migración y refugio y el futuro ministerio de desarrollo social, hoy ciudadanía, que cuenta con los profesionales más especializados en el área de asistencia humanitaria porque tienen formación universitaria para tal misión. El CONARE, junto con el ministerio, puede desarrollar modelos de recepción en alianza con ONG capaces de brindar albergues por un período determinado a los refugiados que llegan al país con visas humanitarias. Deben evitarse situaciones vergonzosas a nivel internacional, como las actuales donde cientos de afganos se vieron obligados a permanecer acampados en el aeropuerto porque el gobierno federal solo les otorgó visas humanitarias para venir a Brasil sin ofrecerles ninguna estructura de acogida (refugio, alimentación, artículos de higiene, servicios salud y otros). Los miembros del CONARE, que por ley tienen una configuración tripartita con ministerios, organismos internacionales y sociedad civil, pueden ser más dinámicos y eficientes, donde por ejemplo el representante del ministerio de educación debe ser uno de los profesores de las universidades federales que integran la cátedra Sergio Vieira de Mello por tener reconocido conocimiento sobre el tema del refugio. El representante de la sociedad civil no puede ser fijo e intemporal como lo es actualmente, sino con mandato, en forma rotativa y elegido entre las organizaciones de la sociedad civil que trabajan con el tema del refugio, incluidas las organizaciones de los propios refugiados. El CONARE juzga casos administrativos de solicitudes de asilo, por lo que debe notificar y aceptar la sustentación oral del abogado cuando se reúnan para juzgar el caso, lo que actualmente no ocurre en clara violación del derecho del abogado presentado garantizado en la Constitución del país. Asimismo, la institución debería también promover reuniones periódicas con la sociedad civil, los gobiernos locales y los propios refugiados para desarrollar políticas más comprometidas con las necesidades reales de la población refugiada y las organizaciones que les brindan asistencia.
El cuarto y último desafío que enfrentará el nuevo gobierno será llevar a la rendición de cuentas a los directivos con altos cargos políticos responsables de las políticas de refugiados, ya sea en forma de Comisión Parlamentar de investigación (CPI) , como se hizo con el Ministerio de Salud y su manejo del COVID o a través de una comisión de la verdad del refugio para tener transparencia de quién hizo qué a cargo de tantas violaciones a esta población vulnerable. Precisamente la falta de esa transparencia y rendición de cuentas, pilares indispensables en una democracia, hizo posible que uno de los artífices de esta política destructiva del instituto de asilo en el país fuera designado en el actual equipo de transición como parte del cuerpo técnico escondido en la neutralidad de un servidor público inserto en la carrera de especialista en políticas públicas. Una persona que participó activamente en la política destructiva del derecho de los refugiados y ocupó el cargo de subcoordinadora del CONARE debe, antes de asumir cualquier cargo en el próximo gobierno, dar cuenta de su papel en la desastrosa gestión del ministerio de justicia en el gobierno de Bolsonaro. De lo contrario, después de la incubadora transitoria, el huevo de la serpiente seguirá incubando en el seno del nuevo gobierno Lula, imposibilitando una gestación real creativa de la política de refugio en el futuro Ministerio de Justicia.
* Charles Pontes Gomes es ocupante de la Cátedra Sergio Buarque de Holanda en Instituto Mora, México. Miembro Fundador del Centro para la Protección de Refugiados y Migrantes Internacionales (CEPREMI), Brasil.