Los recursos escondidos del Presupuesto

Por: Leonardo Núñez González (@leonugo)

El pasado 25 de octubre el Senado de la República aprobó la Ley de Ingresos para 2017. El foco de atención de este proceso estuvo en que los legisladores modificaron las estimaciones de valores como la cotización del dólar o la producción petrolera para poder obtener 51 mil 380 millones de pesos que no estaban considerados en el proyecto original que había mandado el Ejecutivo.

Estos recursos no planificados originalmente son un botín que los representantes pueden asignar en función de las negociaciones políticas al interior de la Cámara de Diputados para aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF); sin embargo, algo que pasa desapercibido por los legisladores y por la opinión pública es que detrás de la Ley de Ingresos y del PEF hay un juego perverso: el Ejecutivo tendrá todavía más recursos de los que fueron aprobados, los distribuirá sin la intervención del Poder Legislativo y moverá el presupuesto a su gusto sin restricción alguna.

Veamos primero las diferencias entre la Ley de Ingresos aprobada y los ingresos reales (Tabla 1). Es claro que cada año el gobierno tiene mucho más dinero del que los legisladores aprueban (con todo y los incrementos que ellos realizan). Los últimos datos disponibles muestran que, por ejemplo, en 2015 el gobierno tuvo 244 mil millones de pesos más de los que habían sido estimados.

Tabla 1. Ingresos estimados vs ingresos reales (millones de pesos reales de 2015)

	Ingreso estimado	Ingreso efectivo	Ingreso excedente	Ingreso excedente (%)
2003	1,706,105.25	1,820,140.56	114,035.31	6.68%
2004	1,783,008.60	1,939,866.39	156,857.80	8.80%
2005	2,632,119.21	2,878,677.71	246,558.50	9.37%
2006	2,774,751.40	3,215,220.99	440,469.59	15.87%
2007	3,064,162.87	3,402,791.22	338,628.35	11.05%
2008	3,270,903.51	3,676,290.42	405,386.92	12.39%
2009	3,464,010.45	3,495,282.05	31,271.60	0.90%
2010	3,323,909.76	3,518,190.46	194,280.70	5.84%
2011	3,497,449.42	3,744,405.28	246,955.86	7.06%
2012	3,658,266.49	3,884,258.00	225,991.52	6.18%
2013	3,827,939.54	4,039,841.78	211,902.25	5.54%
2014	3,898,044.53	4,067,895.19	169,850.67	4.36%
2015	4,022,082.40	4,266,989.50	244,907.10	6.09%

Fuente: elaboración propia a partir de las Cuentas Públicas de la SHCP.

Este fenómeno es producto de un cálculo sistemático a la baja por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), en el que ciertos rubros son infravalorados, lo que permite que, tal como hicieron los senadores la semana pasada, tengan una bolsa de recursos para repartir.

Por eso, cuando vemos cuánto gasta el gobierno en realidad en la Cuenta Pública podemos observar que siempre gasta más. ¿Cuánto más? Si sumamos las diferencias entre Presupuestos aprobados y Cuentas Públicas a partir del 2000 y hasta 2015, el resultado es que en 15 años el gobierno ha gastado 3 billones de pesos más de lo que creeríamos si sumáramos los datos del PEF. Esta cifra es abrumadora, ya que equivale a 16.7% del PIB de 2015 o a 67.2% del PEF del mismo año.

La cuestión todavía más preocupante es que estos recursos adicionales se distribuyen mediante un procedimiento opaco, discrecional y antidemocrático. La Auditoría Superior de la Federación ha tratado de investigar en dónde terminan estos recursos adicionales y sus conclusiones son, francamente, perturbadoras: no es posible determinar el destino final de 71.7% de los ingresos excedentes. ¿Cómo es esto posible?

Todo se origina en una figura legal muy particular: las adecuaciones presupuestarias. La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) las define como: “las modificaciones a las estructuras funcional programática, administrativa, y económica, a los calendarios de presupuesto y las ampliaciones y reducciones al Presupuesto de Egresos o a los flujos de efectivo correspondientes, siempre que permitan un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas a cargo de los ejecutores de gasto”.

En general, son el mecanismo que permite que el Ejecutivo reasigne el presupuesto y destine más o menos gasto en cualquier área, programa o ramo, con la única restricción de que “permitan un mejor cumplimiento de los objetivos”. Como podrá imaginarse, este criterio es lo suficientemente amplio y ambiguo como para permitir justificar cualquier movimiento. El resultado: el gasto público termina siendo diametralmente diferente a como se ve en el PEF.

Estas adecuaciones no sólo se hacen con un criterio muy ambiguo, sino que se realizan de manera unilateral. La LFPRH señala que estos movimientos se realizan sólo con la aprobación de la SHCP y que la participación de la Cámara de Diputados se limita a poder “emitir una opinión sobre dichas adecuaciones”. Es decir, sólo tiene una función presencial.

Todos estos fenómenos se encuentran investigados, analizados y explicados con mayor profundidad en el trabajo “Presupuesto de Egresos ficticio: el gasto real del gobierno en la Cuenta Pública”, pero el lector puede confiar en que el primer instinto al ver las cifras y fenómenos aquí descritos es cierto: la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación son una simulación, la primera porque en la realidad habrá muchos más recursos de los aprobados y el segundo porque el gasto será significativamente diferente.

Por lo tanto, existe una vulneración a nuestro principio constitucional en el que se asume que el Poder Legislativo es un contrapeso real del Poder Ejecutivo mediante la aprobación, vigilancia y fiscalización del presupuesto, ya que los cambios que realiza unilateralmente el Poder Ejecutivo son considerables y su destino, cuestionable, por lo que el control democrático, entonces, se diluye.

Igualmente, al asumirse que el PEF refleja cuánto y cómo se gasta en el sector público, la mayor parte de los análisis y discusiones en la academia y la opinión pública giran alrededor de cifras que no son reales, lo que lleva a conclusiones inadecuadas sobre el entendimiento del gasto público, del proceso de políticas públicas y de las mismas prioridades del Estado. Si pretendemos entender y vigilar el gasto del gobierno, tenemos que tener en consideración las particularidades y vicios de nuestro proceso presupuestario.

Las siguientes dos semanas escucharemos mucho sobre el PEF y los montos finales que se aprobarán, pero la cuestión a la que los legisladores y la ciudadanía deberían poner más atención es que la Ley de Ingresos aprobada es una ficción y que el PEF será manoseado y alterado sin restricción alguna por el Ejecutivo y no hay mecanismo alguno, hasta el momento, para limitarlo.

*Leonardo Núñez González, es politólogo, internacionalista y maestro en Administración y Políticas Públicas por el CIDE.