Los programas sociales desde la filosofía política

Uno de los principales hallazgos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos en Hogares (ENIGH) 2020, publicada por el INEGI hace unas semanas, es que si bien el gasto total en programas sociales ha aumentado, la distribución de estos ha cambiado considerablemente. De acuerdo con un análisis del INDESIG, ha aumentado el total de hogares que son beneficiarios de programas sociales, pero estos se han vuelto menos focalizados. Es decir, ha aumentado el dinero que se gasta y el porcentaje de hogares que reciben estos programas, pero la recepción ha aumentado más en los hogares de ingresos altos mientras que ha disminuido entre los de menos ingresos.

Esto, evidentemente, contradice uno de los objetivos principales del del actual gobierno, capturado en la frase “primero los pobres”. Desde este punto de vista, la crítica de la distribución me parece completamente válida.

Sin embargo, es pertinente ir un paso más atrás y pensar qué es lo que queremos del diseño de los programas sociales, no desde el punto de vista de la economía y de la administración pública, sino de la cívica y la filosofía política. Mi propósito no es dar una respuesta definitiva sobre la efectividad de la política social del gobierno sino, en cierta forma, cuestionar qué es lo que queremos lograr cuando la evaluamos.

Desde el primero de estos dos puntos de vista, un programa es efectivo si cumple con los objetivos técnicos establecidos previamente, digamos, sacar de la pobreza a 10% de la población o duplicar el ingreso del 20% más pobre del país.

Pero desde la cívica y la filosofía política, esto es secundario. Aquí es difícil encontrar una sola pregunta central, aunque una aproximación podría ser la medida en la que los programas mueven a la sociedad hacia una versión idealizada de la misma.

Esto no resuelve mucho porque requiere una definición de lo que es una sociedad ideal. Esto, creo que está por demás decirse, es sumamente complicado. Presumiblemente, sería una sociedad “justa”, pero esto simplemente pasa la responsabilidad a definir justicia: por ejemplo, decidir si la justicia debe priorizar la igualdad o la libertad, por mencionar sólo dos principios posibles. E incluso si supiéramos con certeza cuál es el principio más importante, falta cómo satisfacerlo. Es decir, si suponemos que este principio es la igualdad, ¿esto significa una sociedad que trata a todos los individuos de la misma manera, aunque esto produzca resultados desiguales en algunos aspectos, o una sociedad que garantice la igualdad en algún aspecto aunque esto requiera trato diferenciado según las condiciones iniciales de las personas?

De nuevo, mi propósito no es contestar ninguna de estas preguntas, sino resaltar su relevancia.

Para comenzar a aplicar todas estas preguntas al tema específico de los programas sociales, podemos pensar en distintos modelos de estos. Por un lado están los programas que proveen un servicio a la población. Un ejemplo claro de este modelo es el National Health Service (NHS) del Reino Unido. Es un programa que cubre las necesidades de salud de toda la población, desde los más pobres hasta los más ricos. Otra posibilidad son los programas de transferencia de recursos sin un propósito establecido, por ejemplo, el Child Tax Credit, recientemente aprobado por el gobierno norteamericano. En este caso, las familias reciben una cantidad fija mensual de dinero por cada hijo, y aunque depende de tener hijos, el dinero puede usarse para cualquier cosa. Si bien es común que los programas como este estén dirigidos a ciertas poblaciones —en este caso las familias con hijos— esto no es así por definición. El ingreso universal básico es un ejemplo de programa de transferencia de recursos, no sólo universal, sino incondicional.

Cada uno de estos programas, independientemente de los objetivos específicos de política pública que haya tenido el gobierno que los aprobó, tiene distintas justificaciones filosóficas detrás. En el caso de los sistemas de salud como el NHS, ésta es relativamente simple: la salud es un derecho humano y, como tal, debe ser garantizada por el gobierno de la misma forma que protege, por ejemplo, la propiedad. Desde este punto de vista es irrelevante si alguien es millonario porque la salud se considera un derecho. Evidentemente esto tiene un impacto más fuerte en la población de menos recursos que, de otra forma, no podrían pagarlo, pero esto es secundario en cierta medida.

Ocurre algo similar con el ingreso universal básico. De acuerdo con el filósofo belga Philippe Van Parijs, uno de sus principales defensores, su justificación es que garantiza “libertad real para todos”. El argumento es que la libertad formal no es suficiente, ya que la necesidad de trabajar, o incluso la falta de bienestar causada por vivir en pobreza son impedimentos para una libertad real. Por lo tanto, la única forma de que todos seamos verdaderamente libres es eliminando, en la medida de lo posible, estas necesidades económicas. Nuevamente, si un programa así se implementara, su impacto sería mucho más notorio para la población más pobre, pero esto también sería secundario.

Por otro lado, los programas como el Child Tax Credit están explícitamente dirigidos a quienes tienen hijos. Esto es porque sus beneficios no son considerados un derecho sino un apoyo por parte de la sociedad a quienes tienen que mantener hijos, lo que implica mayores gastos y tiempo. Es decir, su justificación es más bien la naturaleza cooperativa de la sociedad: aunque ciertos beneficios no sean derechos, esto no significa que la sociedad no pueda apoyar a sus miembros más desafortunados.

Este es el caso de programas del gobierno mexicano como Prospera (antes Oportunidades y Progresa). Naturalmente, estos programas han sido tradicionalmente los más progresivos, es decir que más tienden a redistribuir recursos de los más ricos a los más pobres. Como tal, se suele concentrar en los hogares de ingresos más bajos, tanto en términos de dinero total como de hogares a los que llega. De acuerdo con las ediciones anteriores de la ENIGH, este era el caso con la mayoría de los programas que esta encuesta mide como parte del ingreso de los hogares.

Como se observa en las gráficas, hay una diferencia clara en las tendencias de 2014 a 2018, y las de 2020. Con la excepción de las becas, en todos los programas el porcentaje de hogares receptores disminuye hacia los percentiles más altos, es decir, los de mayores ingresos. En 2020, sin embargo, la tendencia es más plana, indicando que hay muchas menores diferencias entre los hogares de altos y bajos ingresos en términos de recepción de recursos públicos.

En el caso de las becas, esto podría explicarse porque las personas de mayores ingresos también suelen tener mayores niveles de escolaridad, y dado que esto incluye becas de todos los niveles, desde primaria hasta posgrado, los hogares de más ingresos tienen más probabilidades de utilizarlas. Esto es consistente con la tendencia similar que se observa en todos los años. Lo único que cambia es la cantidad de hogares.

Pero en el resto de los programas, en los que el Estado tiene mayor indecencia sobre la asignación de recursos, es claro que la tendencia tiene que ver con el diseño de los programas.

Porcentaje de hogares que reciben cada programa social por percentiles de hogares

Utilizando un modelo estadístico se puede predecir la probabilidad de que un hogar reciba cada uno de estos programas sociales con base en su ingreso. Las siguientes gráficas muestran la distribución de las probabilidades. Resaltan los casos de Prospera y los programas de adultos mayores. En el primero de estos, la probabilidad de recibirlo se redujo considerablemente en 2020 para los ingresos más bajos con respecto a los años anteriores. En los programas de adultos mayores, no solo se redujo la probabilidad para los hogares de menores ingresos sino que también aumentó para los de mayores ingresos.

Aunque en menor medida, también se nota una diferencia en los casos de Procampo y becas. En ambos casos se sigue una tendencia similar a años anteriores, pero para Procampo disminuyó la probabilidad de que lo recibieran los hogares de menores ingresos, mientras que en el caso de las becas aumentó la probabilidad para todos.

Probabilidad de que un hogar reciba un programa social por percentiles de ingreso

El porcentaje de hogares no es la única medida relevante. También importa el porcentaje de los ingresos de los hogares que representan estos programas. En las siguientes gráficas se muestra el porcentaje que cada programa representa del ingreso total del hogar. Cada punto representa un hogar. La posición en el eje vertical indica qué porcentaje del ingreso del hogar representa el programa, y la posición en el eje horizontal indica qué posición ocupa el hogar en el rango de ingresos: por ejemplo, un punto sobre la marca de 60 significa que tiene más ingresos que 60% de los hogares en México.

Nuevamente se observan cambios importantes en 2020 respecto a los años anteriores. Para visualizarlo más fácilmente se puede modelar el porcentaje del ingreso predicho por el rango de ingreso, asumiendo una relación logarítmica. El porcentaje del ingreso de los hogares que representa Prospera se redujo sustancialmente para los hogares de menores ingresos, al igual que en el caso de Procampo, aunque en menor medida en este caso. En el caso de las becas gubernamentales es notorio que la relación se invirtió. Mientras que hasta 2018 mayores ingresos significaban mayor proporción del ingreso por becas, en 2020 los hogares de bajos ingresos son los que reciben más dinero de becas como proporción del ingreso. en el caso de los adultos mayores simplemente hubo un aumento generalizado en la proporción del ingreso para todos los niveles, pero la tendencia se conserva.

¿Qué se puede decir de todo esto desde la perspectiva de la filosofía política y la cívica? Un primer acercamiento puede ser desde la teoría de la justicia desarrollada por John Rawls en A Theory of Justice. Aunque para Rawls un sistema capitalista con un estado de bienestar nunca podría satisfacer sus principios de justicia, sí podemos evaluar si los cambios observados son más o menos justos desde esta perspectiva, especialmente con respecto al llamado “principio de la diferencia”. Este establece que las desigualdades sociales deben estar distribuidas de tal forma que resulten en el mayor beneficio posible para los más desaventajados de la sociedad. Es decir, al elegir entre distintas estructuras sociales, las desiguales sólo se justifican si, en alguna de ellas, los miembros más desaventajados de la sociedad están mejor de lo que estarían en cualquier otra situación.

Bajo este principio, algunos de estos cambios son injustificados: muchos menos hogares pobres están recibiendo apoyos a través de Prospera y Procampo, por ejemplo, y no sólo eso, sino que la proporción del ingreso que reciben es menor.

Algunos casos son más complejos. En el caso de los programas de adultos mayores, el número de hogares de bajos ingresos que los reciben se redujo un poco, aunque la proporción del ingreso aumentó. Pero la principal diferencia es la cantidad de hogares de ingresos altos que reciben este programa. Por un lado se podría argumentar simplemente que cualquier recurso que se le está asignando a los hogares de mayores ingresos estaría mejor gastado en hogares de percentiles inferiores. Pero este argumento oculta otras dinámicas sociales relevantes.

Pensemos, por ejemplo, en el NHS, un programa que, con dinero público financia todos los gastos médicos, incluso de las personas más ricas. La idea de que la salud es un derecho está detrás de la justificación, pero esto no es lo único.

Argumentar que algo es un derecho humano no es trivial en ninguna situación. Aun así, la idea de que una pensión monetaria a partir de cierta edad es un derecho humano es bastante más complicada que el derecho a la salud.

Pero los programas universales también pueden verse no como garantes de derechos, sino como una estructura social creada y mantenida por cada uno de los miembros de la sociedad y para el beneficio de todos. Un programa de pensiones para los adultos mayores de escasos recursos es un programa que tiene muchas posibles justificaciones válidas, pero uno universal también. La universalidad lo convierte en un asunto compartido, y uno que todos los miembros de la sociedad tenemos interés en mantener y mejorar.

Lo mismo ocurre con las becas gubernamentales. Aunque por un lado podría también decirse que el gasto hecho en hogares de mayores recursos estaría mejor en aquellos que tienen menos, la educación es otro tema que, si no es un derecho, al menos sería deseable que todos tuviéramos mayor interés en conservar y mejorar.

Esto no quiere decir que se deba dar mayor atención a los hogares que menos tienen, o que todos los programas deberían de ser universales. Tampoco que los cuatro programas aquí analizados deban ser de una u otra manera; hay posibles argumentos para distintas posibilidades.

El propósito de este análisis es simplemente ilustrar que hay más de una posible medida de éxito cuando pensamos en la distribución de los recursos que el gobierno destina a programas sociales. Ciertamente sigue habiendo mucha pobreza en México, y desde ese punto de vista, tiene sentido gastar más en los que menos tienen. Pero tampoco debemos olvidar que hay muchos beneficios derivados de la universalidad y de la inclusión de toda la sociedad en algo que, al final, es un proyecto social.