Lo bueno, lo malo y lo incierto de la reforma electoral

Por: Luis Carlos Ugalde (@LCUgalde)

La reforma electoral dio nacimiento a tres nuevos ordenamientos: la Ley General de Partidos Políticos (LGPP), la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (Legipe) y la Ley General en Materia de Delitos Electorales.[1] Las tres leyes son de tipo “general” porque delimitan las facultades de las autoridades federales, estatales y municipales en materia electoral; el anterior Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), como su nombre lo indica, solo establecía normas federales y los estados las suyas propias.

Las entidades del país tienen hasta el 30 de junio de 2014 para adaptar sus legislaciones locales —tanto su constitución como sus normas secundarias— y definir las pocas reglas que todavía pueden de forma autónoma, entre ellas la regulación de las candidaturas independientes, el voto en el extranjero, los procedimientos sancionadores, las modalidades de las coaliciones y los debates entre los candidatos locales.

1. Lo bueno

a)      Candidaturas independientes. Los requisitos de firmas de apoyo para ser candidato son: 1% de la lista de electores para presidente de la República y 2% para senadores y diputados, respecto a la demarcación respectiva. Eso significa que un aspirante a candidato presidencial debe reunir al menos 789 mil firmas de apoyo (si se calcula con base en la lista de 2014), mientras un senador —dependiendo el tamaño de su entidad— debe conseguir entre 8,700 en el caso de Baja California Sur hasta 207,000 en el caso del Estado de México.

Se ha cuestionado que los requisitos para un candidato independiente son excesivos e incluso mayores que para un partido —el cual requiere de 0.26% de afiliados. Pero la analogía es incorrecta. Por una parte, para ser partido se deben organizar 200 asambleas distritales o 20 estatales que requieren muchos recursos económicos y humanos. Por otra parte, una candidatura independiente es una manifestación de apoyo político o de participación ciudadana, mientras que un partido es de carácter permanente y debe ratificar en cada elección un porcentaje de votación nacional de 3%.

Si el umbral de firmas resulta excesivo debe modificarse en el futuro a partir de la experiencia, tomando en cuenta que un piso muy bajo puede ser también muy dañino en la medida en que estimule el oportunismo y candidatos de membrete pero sin representatividad social.

b)      Voto en el extranjero. Se amplia para senadores y gobernadores, además de presidente de la República. Quienes se inscriban para sufragar desde el extranjero recibirán una boleta que pueden remitir por dos vías: por correopostal o depositándolo en las embajadas y consulados de México. Asimismo, será posible ejercer el voto por vía electrónica mediante el sistema que defina la autoridad.

Hasta ahora la votación desde el extranjero ha sido muy baja —32,632 en 2006 y 40,737 en 2012. Parte de la explicación reside en que la única modalidad era el voto postal y que muchos compatriotas carecen de credencial de elector, misma que ahora podrá obtenerse en embajadas y consulados. Aunque es improbable que la participación aumente significativamente —en parte porque no hay una querencia profunda y generalizada de los compatriotas por votar desde el extranjero— es positivo que haya más medios para ejercer el voto fuera de territorio nacional.

c)      Sobrerrepresentación legislativa de 8%. Ningún partido podrá contar con diputados por ambos principios —mayoría y representación proporcional— que representen un porcentaje mayor a 8% del total de la legislatura, que es la tasa para el Congreso federal. Hoy en algunas entidades los márgenes de sobrerrepresentación limitan el sistema de pesos y contrapesos. Por ejemplo, en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal el PRD disfruta una sobrerrepresentación de 18% (sin contar los votos en coalición), mientras en Quintana Roo el PRI goza de 15% junto con los partidos de su coalición.

d)     Aportaciones privadas. Hoy el financiamiento privado es mayoritario en las campañas electorales, pero la mayor parte no se reporta. Aunque muchos políticos defiendan el financiamiento público para evitar una cleptocracia, el hecho real es que el dinero privado o no reportado ya domina las campañas. Esa situación no va a cambiar por decreto y parece razonable ajustar los límites de donaciones privadas para que se transparenten y legalicen. La nueva reforma aumenta el límite de las aportaciones privadas, lo cual es una medida en la dirección adecuada.

Otros elementos positivos de la reforma electoral son la inclusión de obligaciones de transparencia de los partidos, aunque ello es resultado de otra reforma que precede a ésta (la de transparencia aprobada en 2013). Asimismo, el traslado de la resolución de los procedimientos especiales sancionadores al Tribunal Electoral, que habían saturado y distraído al anterior IFE de su función electoral.

1. Lo malo

Los dos problemas principales de la reforma electoral son la sobrerregulación y la centralización.

a)      Sobrerregulación. El número de artículos legales que regulan la organización de elecciones y la vida de los partidos pasó de 394 del anterior Cofipe a 590 distribuidos en dos leyes (LGPP y Legipe). Eso es, una inflación regulatoria de 49.7% en pocos años, pues la última reforma electoral data de 2008.[2]

La nueva legislación establece nuevas prohibiciones y sanciones —por ejemplo, causales para anular elecciones, pero la experiencia muestra que las amenazas de castigo rara vez desincentivan el mal comportamiento.[3] En la década pasada el IFE impuso multas record a algunos partidos —1,000 millones de pesos al PRI por el caso Pemexgate y 560 millones al PAN y el Partido Verde por el caso Amigos de Fox, ambas en 2003— sin embargo, esas sanciones no parecen haber cambiado las tácticas de financiamiento de los partidos.

Sobrerregular y establecer castigos para motivar el buen comportamiento es parte de una ilusión normativa porque lo importante para prevenir el mal comportamiento no es el número de sanciones sino la probabilidad de ser detectado, procesado y sentenciado.

b)      Centralización. Bajo el argumento de que los gobernadores son los causantes de la inequidad de las elecciones, el PAN propuso centralizar la organización de los comicios para —según su lógica— garantizar elecciones libres y equitativas. Hay cuatro elementos de este diseño: centralización de la función electoral, atracción de elecciones locales, elección de consejeroslocales y remoción.

Primero, se crea el Instituto Nacional Electoral (INE) que asume funciones que antes realizaban los institutos electorales de los estados, hoy bautizados como Organismos Públicos Locales en materia Electoral (Oples). El INE ahora es responsable de la fiscalización de partidos y de campañas nacionales, estatales y municipales; de los lineamientos en materia de resultados preliminares, encuestas y observación electoral para comicios federales y locales; coordina su propio servicio civil de carrera y el de los Oples; y es responsable de la redistritación, tanto federal como local. (Ver Tabla 1).

Respecto a la atracción de comicios locales, el INE puede absorber una atribución específica de un organismo local: por ejemplo, la impresión de boletas o el cómputo de los votos, o bien, asumir la organización de toda la elección local. Esta modalidad fue la demanda central del PAN como solución a la intervención de los gobernadores en los comicios de sus entidades.[4] (Ver Tabla 2).

Hay dos riesgos. Por una parte, la subjetividad para definir cuándo existen las condiciones que ameriten absorber las funciones de una autoridad estatal. Aunque efectivamente muchos gobernadores de todos los partidos intervienen indebida e ilegalmente en elecciones locales —por ejemplo, mediante apoyo económico o desvío de recursos públicos— tal comportamiento es indetectable y no existen medios de prueba. Por otra parte, es previsible que los partidos de oposición siempre demandarán que los comicios sean atraídos bajo el argumento de que el gobernador no garantiza condiciones de equidad. Ante la carencia de pruebas que sustenten la demanda de atracción, muchas solicitudes serán denegadas y ello generará frustración y descalificación de la autoridad electoral aun antes del inicio del proceso electoral.

Como la atracción de comicios locales debe ser aprobada por 8 de los 11 consejeros del INE, es previsible que siempre habrá un compacto de al menos cuatro de ellos que actuarán como veto para impedirlo, por lo que es probable que esta figura raramente se ejecute. Sin embargo, su inclusión en la ley causará controversia.

(Dos anotaciones. Se argumenta también que la amenaza de atracción podría ser un incentivo para que los órganos electorales locales trabajen de manera ejemplar para evitarlo. Si así fuera, se trataría de un mecanismo virtuoso. Por otra parte, sería incongruente que si el INE elige a los consejeros locales luego los descalifique al atraer comicios).

[contextly_sidebar id=”cde5f7e5f9c873dba82d9e328700ce13″]Respecto a la elección y remoción de consejeros electorales locales, el Consejo General del INE los nombrará (224, 7 por entidad). Aunque cuentan con la estructura de las juntas locales y distritales, ¿cómo podrán los consejeros desde la ciudad de México mapear el país para designar a siete autoridades imparciales y profesionales por estado? Este problema de información incompleta empoderará a intermediarios, entre ellos los propios funcionarios estatales del INE —quienes serán el fiel de la balanza, en algunos casos de la mano de los partidos políticos. La designación puede politizar mucho el trabajo del Consejo General, que estará sometido al cabildeo y presión de partidos, gobernadores y otros actores políticos.

Además de nombrarlos, el Consejo General del INE podrá removerlos por causas de notoria negligencia o ineptitud, conductas que atenten contra la independencia de la función electoral, entre otras. Se trata de criterios subjetivos que dificultan su implementación y estimularán el litigio y el conflicto.

Un conflicto surgirá de manera recurrente porque quien paga no designa. El INE designará a los consejeros locales, pero los congresos locales aprobarán el presupuesto de los Oples. No queda claro entonces ante quién responderán los organismos locales. ¿Qué ocurrirá cuando en una entidad el INE designe consejeros “incómodos” para el gobernador? Una respuesta es acatar y portarse bien. Otra es típica en la política mexicana: presionar a través del presupuesto.

1. Lo incierto

a)      Delitos electorales. Se incluyeron nuevos tipos penales que responden más a la realidad actual: se definen con mayor precisión los delitos de compra y coacción del voto y se añaden castigos para quienes den o reciban fondos ilegales para campañas o partidos, utilicen facturas alterando el costo real de los bienes de eventos proselitistas, o se abstengan de comprobar los gastos de los partidos.

Sin embargo, el problema es que la buena redacción de los delitos electorales difícilmente se traducirá en resultados concretos (sentencias condenatorias). En los últimos 15 años, no hay registro de algún funcionario que haya ido a la cárcel por coacción del voto o de algún operador político que haya sido sentenciado por compra del voto. Tampoco de algún funcionario que haya sido procesado por desvío de recursos públicos, a pesar de que la incidencia de esos delitos ha crecido.

Ciertamente hay un elemento nuevo que puede mejorarlos incentivos en los próximos años: el hecho de que la fiscalía de delitos electorales será autónoma ya que la Procuraduría General de la República —de la cual depende jerárquicamente— será ahora una Fiscalía independiente del Poder Ejecutivo. No obstante, la capacidad operativa de los ministerios públicos es limitada. Los nuevos tipos penales en materia electoral que hace la nueva ley parecen una lista de buenos deseos difíciles de combatir en la realidad.

b)      Fiscalización de partidos y campañas. Aunque se robustece el sistema de fiscalización, no necesariamente se traducirá en la detección y prevención del financiamiento ilegal de las campañas y del exceso de gasto.

La fiscalización mejora por tres motivos: primero, porque se conecta la fiscalización de campañas federales y locales; segundo, porque habrá más cooperación con entidades especializadas en la fiscalización de recursos como la Secretaría de Hacienda; y tercero, porque se utilizarán nuevas tecnologías como la fiscalización en línea.

Sin embargo, las nuevas modalidades de fiscalización son insuficientes para detectar el dinero líquido que se inyecta a las campañas: recursos que provienen de contratistas, del propio gobierno local o de otras fuentes. Según el estudio Fortalezas y Debilidades del Sistema Electoral Mexicano (2000-2012). Ideas para una nueva reforma electoral, tres de cada 4 pesos gastados en las campañas provienen de financiamiento no reportado. Mientras no se detenga el flujo de estos recursos, la fiscalización, las sanciones y los topes de gasto de campaña serán insuficientes para evitar la influencia indebida del dinero en la política.

c)      Prorrateo. Se reduce la simulación contable que permitía diluir el costo de las campañas cuando participaban dos o más candidatos del mismo partido en un evento proselitista. Por ejemplo, en 2012 el PRI pudo asignar a su candidato presidencial solo el 1% del 50% del gasto en muchos eventos donde participaba con otros candidatos del mismo partido, ya que el Reglamento de Fiscalización del IFE permitía a los partidos distribuir la mitad de los costos de sus eventos entre los candidatos beneficiados como mejor les conviniera. Ahora se establecen restricciones para evitar esta práctica.

Sin embargo, el nuevo modelo contable es muy complicado: establece 12 modalidades de prorrateo, según participen en un evento candidatos a diputados, senadores, presidente, gobernadores, alcaldes y combinaciones de éstos. Por ejemplo, un evento donde coincida un candidato presidencial, uno a diputado y otro a senador, el gasto se distribuirá: 20-30-50, respectivamente; pero si participaran candidatos a presidente, diputado y un candidato local la distribución sería 40-35-25, respectivamente. Este modelo requiere de un sistema de verificación complejo que puede hacerlo inviable.

1. Omisiones

a)      Propaganda gubernamental. Aunque había una obligación legal para aprobar el 30 de abril una ley reglamentaria del artículo 134 constitucional, se violó el transitorio de la reforma constitucional. De hecho, la obligación data desde la reforma electoral de 2007 sin que se haya hecho nada al respecto. Se trata de un asunto medular para controlar el exceso de recursos públicos destinado a medios de comunicación que usan muchos gobernantes para promover sus careras políticas, limitar la crítica periodística y que causa inequidad durante las campañas.

b)      Financiamiento público de partidos políticos. No se revisó la fórmula que hoy estima la bolsa total mediante la fórmula: (Padrón electoral) x (0.65 Salario mínimo). En 2012 el financiamiento público de partidos en el ámbito federal fue de 5,142 millones de pesos, mientras en el ámbito estatal fue de 2,574 millones. ¿Es mucho, es poco? ¿Y si fuera mucho, con respecto a qué referente o fin? El problema de la fórmula de financiamiento no es el monto que arroja sino que carece de una explicación de por qué se requieren esos fondos y no otros. Por ejemplo, parece más lógico que en lugar de usar el padrón electoral como la base de la bolsa, se usará el número de votantes en la elección anterior como medio para estimular un mejor desempeño de los partidos.

c)      Topes de gasto de campaña. El tope de una campaña presidencial es el 20% del financiamiento público de todos los partidos. Eso significa que en 2012 el tope presidencial fue de 336 millones de pesos. El tope para diputados es esa cantidad entre 300, eso es poco más de 1 millón de pesos. La reforma no dio lugar a un debate sobre su magnitud, e incluso, sobre su pertinencia. ¿Sirven de algo los topes? Según la evidencia anecdótica, no han servido para moderar los gastos de campaña ni para fomentar la equidad. Además de que carecen de lógica, los topes no responden a la realidad de mercado y ello estimula que se rebasen una y otra vez.

Comentarios Finales

La mayor debilidad de la reforma es que no ataca los problemas sino sus manifestaciones. El gran riesgo de las elecciones en México se llama dinero, dinero y dinero. Dinero sin control que fluye como financiamiento paralelo a las campañas. Que el INE organice las elecciones locales no será un impedimento para que algunos gobernadores sigan canalizando recursos a las campañas. Que el INE nombre a los consejeros locales no impedirá que contratistas y empresarios den dinero en efectivo a los candidatos con la expectativa de contratos futuros. Que el INE establezca lineamientos para cobertura informativa no será obstáculo para que la prensa local —usualmente adicta al dinero gubernamental— dé cobertura favorable al candidato oficial.

Que el INE nombre a los consejeros locales restringirá la influencia de los gobernadores en los órganos electorales. Que establezca lineamientos generales en materia electoral mejorará el desempeño de los órganos locales. Pero ninguno de esos aspectos ataca la causa del financiamiento paralelo. Para ello era más importante la reforma fiscal, o la reglamentaria del artículo 134 constitucional, o la legislación de contrataciones y obra pública, que la centralización de elecciones. Mientras no se ataquen las causas que estimulan o facilitan el financiamiento paralelo de campañas, el nombramiento de los consejeros o la impresión de las boletas son asuntos irrelevantes.

La centralización no resuelve el problema de falta de pesos y contrapesos en las entidades del país que ha dado lugar —efectivamente— a la inequidad que se genera cuando los gobernadores se involucran, no sólo en asuntos electorales, sino también para cooptar a los poderes legislativos, a los medios de comunicación y a otros actores locales. De tal forma que la reforma de fondo requería reconstruir el sistema de pesos y contrapesos en lugar de quitarles la pelota electoral a las entidades del país.

Hay una tendencia en México —a veces obsesiva— para sobrerregular la materia electoral. Detrás de ello subyace una ingenua creencia de que la norma puede cambiar la realidad. En lugar de ello se debe regular con sentido común. Regular mejor implica tres cosas: a) atacar las causas de los problemas, no sus manifestaciones; b) regular menos para que la autoridad focalice sus esfuerzos, y c) garantizar que la norma se cumpla (estado de derecho). Ojalá la reforma electoral de 2016 sea más ordenada.

 

 

* Luis Carlos Ugalde es director general de Integralia Consultores y exconsejero Presidente del IFE

** Documento elaborado por Luis Carlos Ugalde, con el apoyo técnico de Ludwig Van Bedolla.

 

 

[1] Anteriormente el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) contenía todas las disposiciones para organizar elecciones y regular a los partidos. Por su parte, los delitos electorales estaban contenidos en el Código Penal Federal.

[2] Adicionalmente, el artículo 41 constitucional contiene más de 4 mil palabras y delinea de forma detallada muchas reglas electorales —por ejemplo, la distribución de tiempo en radio y TV para partidos políticos. Además existen múltiples reglamentos o estatutos que emiten las autoridades para precisar su operación y regulación. Con la nueva reforma, el INE tendrá que omitir cuatro reglamentos nuevos: sobre la designación de los consejeros electorales locales, sobre la atracción de comicios locales, sobre la organización de las elecciones internas de los partidos y sobre candidatos independientes. Con ellos, habrá 37 estatutos o reglamentos internos, adicionales a los que tiene el Tribunal Electoral y los órganos estatales.

[3] La nueva legislación establece 12 sujetos que pueden cometer infracciones electorales—desde partidos y candidatos hasta servidores públicos, notarios y extranjeros. Las sanciones abarcan la amonestación pública, multas, cancelación de registro, reducción de financiamiento, entre otros.

[4] Además de atraer, en caso de que el INE detecte que algún órgano estatal lo merece por su buen desempeño, puede delegarle atribuciones, por ejemplo, de capacitación y geografía electorales, ubicación de casillas, resultados preliminares, fiscalización de partidos, entre otros.