La reforma judicial que no necesitamos

A principios de este año, el Presidente López Obrador hizo suya la iniciativa de “Reforma Judicial con y para el Poder el Judicial”. A dicho del Ministro Presidente de la Suprema Corte, Arturo Zaldívar, la iniciativa fue redactada por él y sus colaboradores sin la opinión del resto de los Ministros. La iniciativa afirma que uno de los ejes principales de la reforma es “[a]puntalar el rol de la Suprema Corte como tribunal constitucional, permitiendo que enfoque sus energías únicamente en los asuntos más relevantes para el orden jurídico nacional”.1 La realidad es que, de aprobarse las reformas constitucionales que se proponen, se dañaría de manera irreparable nuestro sistema de justicia constitucional. En este artículo me centro en los aspectos de la iniciativa que considero más problemáticos: la eliminación del amparo soberanía, la irrevocabilidad de los acuerdos de Consejo de la Judicatura Federal (CJF) y el poder de éste para crear tribunales ad hoc.

Eliminación del Amparo Soberanía

La iniciativa propone eliminar las fracciones II y III del articulo 103 de la Constitución—mismas que le dan competencia a los tribunales de amparo para conocer las controversias que se susciten por normas o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados y viceversa. Este tipo de amparo, mejor conocido como amparo soberanía, ha quedado prácticamente en desuso como resultado de una serie de (malas) interpretaciones de la Suprema Corte (SCJN) que pueden trazarse hasta 1940.2 Desde entonces el criterio ha sido el de analizar las invasiones competenciales como aspectos de mera legalidad y no de constitucionalidad. En amparo, la distinción entre cuestiones de legalidad y constitucionalidad es una distinción de la mayor relevancia porque sirve de criterio para determinar si la SCJN debe o no decidir un asunto (en términos simples: todo lo que encuadre como violaciones a los artículos 14 y 16 de la constitución no los resuelve la SCJN). El efecto de eliminar las fracciones II y III del artículo 103 será precisamente evitar de manera permanente que los casos que impliquen una invasión de la esfera local por parte de la federación y viceversa, nunca llegarán a ser resueltos por la SCJN. Sin embargo, hay que decirlo claramente: el amparo soberanía es un mecanismo de control constitucional al que todas y todos tenemos acceso para hacer valer violaciones a la parte orgánica de la Constitución.

La mala interpretación que se le ha dado a las fracciones II y III del artículo 103 constitucional, de ninguna manera puede servir como justificación para eliminar un mecanismo de control constitucional con enorme potencial para la protección del federalismo mexicano. En el contexto de un régimen de partido único, no sorprende que en aquella época la SCJN quisiera evitar tener el poder de invalidar normas y actos emitidos por miembros del partido oficial (lo que implicaría una confrontación directa entre el poder judicial y el poder político). Pero en los tiempos de pluralidad política en los que vivimos, y tomando en cuenta que tanto la clase política como la SCJN (o al menos su Presidente) están convencidos de la necesidad de hacer de la SCJN un “verdadero” Tribunal Constitucional, llama la atención que la iniciativa de reforma judicial pretenda socavar los mecanismos para la defensa de nuestro sistema federal de distribución de competencias.

Son exactamente tres oraciones las que la iniciativa dedica para justificar la eliminación del amparo soberanía. Tres oraciones que además son engañosas. La iniciativa afirma que “A través de esta formulación queda comprendido el control de las normas o actos que vulneren las competencias de otro nivel de gobierno, pues lo cierto es que los vicios de competencia son comúnmente estudiados en amparo”.3 Es falso que con la nueva formulación quedarían comprendidas las normas o actos que afecten las competencias de los diferentes niveles de gobierno. La nueva formulación únicamente comprende las controversias que se susciten “por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por esta Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte.”4 Es decir, se constitucionaliza la mala interpretación que la SCJN adoptó en 1940 y, por lo tanto, se elimina la posibilidad de reclamar violaciones al régimen de distribución de competencias que establece la constitución. Adicionalmente, la iniciativa afirma que “las controversias constitucionales hacen innecesaria la existencia de un “amparo soberanía”.5 Esto es también falso porque, como bien sabemos, la ciudadanía no tiene legitimación para promover controversias constitucionales sino únicamente los sujetos listados en el artículo 105-I de la constitución.

Una cosa es que por una mala interpretación de la SCJN el amparo soberanía haya sido inutilizados y otra muy diferente es eliminarlo por completo. En el primer caso, los mecanismos continúan a disposición de la ciudadanía y siempre existe la posibilidad de corregir la mala interpretación que se le ha dado a las fracciones II y III del artículo 103 de la constitución. En el segundo caso, se elimina por completo dicha posibilidad al quitarle jurisdicción a los tribunales federales para conocer ese tipo de casos.6 De paso, se elimina el derecho que tienen los ciudadanos de preservar el federalismo.

Irrevocabilidad de los acuerdos de Consejo de la Judicatura Federal y el poder de éste para crear tribunales ad hoc

La iniciativa propone reformar el articulo 100 de la constitución para eliminar la facultad que tiene la SCJN para revocar los acuerdos aprobados por el CJF “con el fin de hacer más expedito el cumplimiento de los acuerdos emitidos” por el mismo y que con ello la SCJN “concentre su atención en el conocimiento de asuntos propios de un Tribunal Constitucional”.7 Al mismo tiempo, la iniciativa propone facultar al CJF para designar a uno o más jueces o tribunales para que conozcan asuntos que constituyan violaciones graves de derechos humanos o que tengan un impacto social de especial relevancia.8

La pregunta que surge en el contexto de estas dos modificaciones es si los acuerdos para designar a órganos jurisdiccionales para el conocimiento de casos de graves violaciones de derechos serían o no sujetos a ser revisados por la SCJN. Si la respuesta es negativa (es decir que dichos acuerdos no sean revisables por la SCJN) el efecto de la reforma sería remover al CJF del escrutinio del Pleno de la SCJN. ¿Por qué el Ministro Presidente de la SCJN (como autor de la iniciativa), quien también preside el CJF, querría excluir a los diez otros titulares del Tribunal Constitucional del país del poder de controlar decisiones de tal importancia? ¿No sería esto precisamente un tema propio para el conocimiento de un “verdadero” Tribunal Constitucional?

Adicionalmente, ¿por qué querríamos que un órgano sin facultades jurisdiccionales y no la SCJN tenga la facultad de designar tribunales ad hoc para el conocimiento de casos de tanta importancia? ¿No debería de ser la SCJN quién conozca y resuelva este tipo de casos? Hace 9 años, como resultado de la reforma de derechos humanos y con el pleno apoyo de la SCJN y la comunidad jurídica, se le quitó la facultad de investigación de graves violaciones de derechos humanos a la SCJN para transferirla a la Comisión Nacional de Derechos Humanos. Esto, en la práctica, fue lo mismo que eliminarla. En ejercicio de esa facultad, la SCJN conoció casos como el de Atenco y la Guardería ABC. Si bien la facultad estaba lejos de ser perfecta, tenía un gran potencial para el análisis estructural del diseño e implementación de políticas públicas y para dar lineamientos para evitar la repetición de casos como los que daban lugar a su ejercicio.9 La razón política de su eliminación no diverge mucho respecto de la razón de la mala interpretación que se le ha dado al amparo soberanía (referida en la sección anterior): la facultad de investigación era una facultad políticamente incómoda porque implicaba una confrontación directa entre el Tribunal Constitucional y los titulares de órganos políticos del más alto nivel (por ejemplo, Gobernadores). Una de las críticas que se utilizaron para justificar su eliminación fue que las resoluciones que se emitían en su ejercicio no eran vinculantes—es decir, no eran obligatorias para las autoridades responsables. Si de verdad lo que les importa es poder conocer y resolver los casos que impliquen graves violaciones de derechos humanos, ¿por qué no mejor traer de regreso la facultad de investigación y hacer vinculantes las decisiones que se dicten como resultado de su ejercicio?

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Es probable que la opinión pública reciba con entusiasmo la propuesta de eliminar el sistema de jurisprudencia por reiteración en amparo y reemplazarlo por un sistema de precedentes. Lo que implicaría esta modificación es que ya no sería necesario que se dicten cinco sentencias en un mismo sentido para crear un criterio obligatorio para jueces y tribunales inferiores, sino que sería la resolución de un caso por una mayoría calificada para obligar a los jueces y tribunales inferiores. Sin embargo, por positiva que parezca, esta propuesta también requiere un análisis detenido y detallado sobre su necesidad y diseño. La iniciativa de reforma judicial nos obliga a pausar y considerar que el costo de aprobarla en sus términos sería literalmente dañar de manera irreparable el sistema de justicia constitucional para la defensa del federalismo10 y quitarle a la ciudanía la oportunidad y el derecho de defenderlo. El costo a pagar por un sistema de precedentes sería demasiado alto.

* Mariana Velasco Rivera (@marisconsin) Investigadora Postdoctoral en la Alexander von Humboldt Chair of Comparative Constitutionalism, Universidad de Göttingen; Emile Noël Global Fellow, NYU School of Law.

 

 

1 Véase, Reforma con y para el Poder Judicial de la Federación, pág. 4.

2 Quinta Epoca, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Tomo I, parte HO, pág. 362 (Rubro: “INVASION DE ESFERAS DE LA FEDERACION A LOS ESTADOS Y VICEVERSA, AMPARO POR”). Esta decisión desató un debate académico entre Romeo León Orantes, quien criticó fuertemente la decisión, y Felipe Tena Ramírez, quién consideró que la decisión fue correcta. (Véase, Gudiño Pelayo J de J, Introducción al Amparo Mexicano (Editorial Limusa 2002), págs. 367-376)

3 Reforma con y para el Poder Judicial de la Federación, pág. 8.

4 ibid, pág. 29 (énfasis añadido).

5 ibid, pág. 8

6 Quitarles jurisdicción a las cortes constitucionales es problemático porque se ha utilizado para debilitarlas y facilitar abusos por parte del poder político. Véase, por ejemplo, Scheppele KL, ‘Constitutional Coups and Judicial Review: How Transnational Institutions Can Strengthen Peak Courts at Times of Crisis (With Special Reference to Hungary)’ (2014) 23 Transnational Law and Contemporary Problems 51.

7 op. cit., pág. 7

8 ibid, pág. 8

9 Véase Velasco Rivera M, La facultad de averiguación: lo que perdió la Suprema Corte de Justicia de la Nación para el análisis estructural de políticas públicas (Tirant lo Blanch 2014)

10 Para una critica sobre la propuesta de reforma al articulo 105-I véase Raúl Mejía y Laura Rojas, “Reforma del Poder Judicial: federalismo y controversia constitucional”, (Nexos, 21 de abril 2020) disponible aquí.