La reforma de justicia laboral más profunda en más de un siglo

Por: David S. Kaplan (@David_S_Kaplan) y Joyce Sadka

El 25 de febrero de 2017 entró en vigor una reforma constitucional en materia de justicia laboral que fijó el marco general para establecer un nuevo sistema de justicia laboral. La reforma constitucional contiene tres aspectos básicos. Primero, con la finalidad de erradicar los llamados “sindicatos de protección patronal”, se hace obligatorio que un sindicato compruebe que representa a los trabajadores, a través del voto libre y secreto. Segundo, se transfieren los juicios laborales que actualmente se resuelven en el poder ejecutivo, específicamente en las juntas de conciliación y arbitraje, a tribunales laborales del poder judicial para mejorar el proceso y la calidad de impartición de justicia. Tercero, para privilegiar la conciliación en el proceso de solución de controversias, se instituye una etapa de conciliación obligatoria en una instancia administrativa como condición previa para iniciar un juicio laboral.

El 3 de enero de 2019, el grupo parlamentario de Morena envió a la Cámara de Diputados una iniciativa de reforma a la Ley Federal del Trabajo en materia de Justicia Laboral (la iniciativa). El propósito principal de la iniciativa es cumplir con lo establecido en la reforma constitucional de 2017. Adicionalmente, la iniciativa permite satisfacer las obligaciones establecidas en el nuevo tratado comercial entre México, Canadá y Estados Unidos; en términos prácticos, este tratado establece la aprobación de la legislación secundaria derivada de la reforma constitucional de 2017 como condición para la entrada en vigor del tratado.

En nuestra opinión, la iniciativa representa un avance importante para la impartición de justicia laboral en el país. (Es de notar que no opinábamos lo mismo sobre la reforma de 2012). La iniciativa fue elaborada a partir del trabajo de un grupo de expertos organizados por la Junta Local de Conciliación y Arbitraje de la Ciudad de México, el cual incluyó litigantes patronales, litigantes de los trabajadores, autoridades laborales de niveles tanto local como federal, miembros de poderes judiciales, sindicalistas, representantes del sector patronal y académicos. La diversidad de opiniones y la apertura de los participantes dio como resultado una iniciativa de reforma sólida y muy rica. No obstante, consideramos que la iniciativa podría ser mejorada sustancialmente por medio de ajustes menores. Esta columna tiene el afán de sugerir estos ajustes.

Una reforma necesaria ante un problema gigantesco

¿Por qué es necesaria esta iniciativa? Hay dos respuestas claras. La primera es la evidencia rigurosa de la existencia de los contratos de protección patronal, es decir, los contratos colectivos que no sirven para mejorar las condiciones laborales de los trabajadores. Se estima que el 76% de los contratos colectivos de jurisdicción federal son de protección patronal. La segunda es el pésimo funcionamiento de los juicios laborales individuales, que en su mayoría son demandas por despido injustificado.

Los juicios laborales presentan un sinfín de problemas. Aquí explicamos solo un ejemplo. En 2011 realizamos un estudio del funcionamiento de una de las Juntas Locales más grandes del país, sistematizando en bases de datos electrónicas la enorme riqueza de información que aparece en los expedientes de dicha Junta. En este estudio descubrimos que más del 50% de los laudos favorables al trabajador no se cumplían. En este mismo estudio, utilizando métodos de estimación estructurales estimamos que alrededor del 40% de las empresas que pierden laudos en la jurisdicción estudiada, son “a prueba de cobranza”, es decir, aun cuando el trabajador intenta un procedimiento de ejecución, es imposible ejecutar un laudo laboral en su contra. Por un lado, esto ocurre porque muchas empresas dejan de existir durante los tres años que se requieren en promedio para alcanzar un laudo (mientras según la ley un juicio debe durar menos de cuatro meses). Por otro lado, muchas cuentan con mecanismos para evitar el pago, como la manipulación de diversos Registros Federales de Contribuyentes o la corrupción de las autoridades laborales que deben dar cumplimiento a los laudos.

El tipo de problemas del párrafo anterior son sistémicos en la justicia laboral y provienen de los malos incentivos que la propia ley provee y la impunidad en su aplicación. Por estas razones, el traslado de los juicios laborales al poder judicial no representa por sí solo un beneficio significativo. Es necesario mejorar la ley para eliminar los incentivos a las prácticas indebidas y fortalecer las herramientas que aseguran el cumplimiento de las decisiones finales de los tribunales.

Una reforma ambiciosa, pero con riesgos

Sin duda la reforma laboral tiene potencial para revolucionar, en el buen sentido, el sindicalismo mexicano y la impartición cotidiana de la justicia laboral. Pero también presenta retos complejos de diseño e implementación. ¿Cómo diseñar mecanismos efectivos y costeables de verificación de la representatividad de un sindicato? ¿Cómo rediseñar la ley sustantiva y procedimental para que no se reproduzcan en el poder judicial los mismos malos incentivos y prácticas que observamos en las juntas de conciliación y arbitraje? ¿Cómo evitar la duplicación de procesos e implementar la coordinación y comunicación correcta entre instancias administrativas y judiciales y proveer incentivos a patrones y trabajadores para que la conciliación sea efectiva y se transforme en la manera más común de solucionar los conflictos laborales?

Sobre este último punto es importante señalar que la reforma será inoperable si los centros de conciliación que crea no resultan efectivos para conciliar un alto porcentaje de los conflictos. Esto es porque la cantidad de juicios laborales es enorme en comparación con la carga de trabajo actual del poder judicial. En 2017, la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje reportó 422,978 juicios laborales en trámite, de los cuales aproximadamente la mitad eran conflictos individuales del trabajo. En el mismo año el Poder Judicial de la Federación tuvo en trámite alrededor de 200,000 juicios en materia civil, mercantil, familiar y penal. Para el mismo periodo el INEGI declaró que solamente el 51.4% de los conflictos de despido en México (de jurisdicción local) concluyeron en un convenio conciliatorio. (La tasa de convenios a nivel federal difícilmente superaría la local por renuencia a conciliar de los organismos paraestatales). La única solución a este problema grave de flujos, que requeriría una expansión incosteable de la infraestructura y capacidad del poder judicial, es aumentar muy sustancialmente la tasa de convenios conciliatorios para concluir los juicios laborales.

La buena noticia es que es posible mejorar los procesos de conciliación, pues países con alta propensión al litigio como EEUU, y otros con leyes extremadamente favorables a los trabajadores como Australia, logran conciliar el 80% de sus conflictos laborales. Más aún, un estudio empírico muy reciente llevado a cabo en la Junta Local de Conciliación y Arbitraje de la Ciudad de México muestra que, en los juicios laborales, proporcionar información estadística directamente al trabajador sobre los probables resultados del juicio aumenta sustancialmente la probabilidad de alcanzar un convenio y mejora el bienestar del trabajador. Por esta razón, nos parece muy apropiado que la iniciativa exija que el trabajador comparezca personalmente a la audiencia de conciliación.

¿Qué hace la reforma en esta iniciativa?

En lo colectivo, la propuesta instituye mecanismos serios para la verificación y declaración de representatividad, lo que dificultará la existencia o persistencia de sindicatos falsos. Nuestra experiencia en la investigación y en el campo, sin embargo, se concentra en el derecho individual del trabajo, por lo que concentraremos nuestros comentarios en cómo la nueva ley regularía los conflictos de despido, que representan más del 90% de las demandas laborales de tipo individual. En nuestra opinión, la iniciativa tiene los siguientes aspectos cruciales:

1. La inclusión de sanciones importantes por actos indebidos de partes, litigantes y funcionarios.
2. La creación de los órganos de conciliación con la autonomía e independencia de función necesarias para que sean efectivos.
3. El establecimiento de un procedimiento de conciliación sensato, que incluye una sanción significativa para los patrones citados que no asistan a la audiencia de conciliación y la exigencia de que el trabajador mismo (no necesariamente con un abogado) esté presente en la audiencia.
4. La adopción de innovaciones en las notificaciones a las partes involucradas, las cuales suelen ser los principales cuellos de botella en los juicios. Una innovación importante es la creación de buzones electrónicos para facilitar la comunicación para las notificaciones posteriores a la primera. Otra innovación es la asignación diaria y aleatoria de los expedientes a los notificadores, lo que se ha mostrado científicamente como efectivo en reducir la probabilidad de que los notificadores incurran en actos de corrupción, pues tendrían menos poder sobre el proceso.
5. La inclusión de las pruebas en el escrito inicial de demanda, lo que debe traducirse en un ahorro importante de tiempo.
6. El carácter oral de las audiencias jurisdiccionales, con un procedimiento moderno y la presencia obligatoria del juez laboral.
7. La no reversión de la carga de la prueba en un juicio laboral como resultado del ofrecimiento de reinstalación del patrón al trabajador. Este es un cambio sutil pero importante. En un juicio laboral donde la relación laboral es evidente, el patrón tiene la carga de la prueba; es decir, para ganar el juicio, el patrón debe probar que el despido no ocurrió, o que fue justificado. No obstante, bajo la normatividad vigente, el patrón puede revertir la carga de la prueba si ofrece restituir el empleo al trabajador. Por esta razón, es difícil que un trabajador rechace la oferta de regresar a su empleo. En muchos casos, estas ofertas de reinstalación son simulaciones. El patrón ofrece que el trabajador regrese para evitar ser condenado en el juicio actual, pero al poco tiempo vuelve a despedir al trabajador.
8. Permitir que un patrón que no dio un aviso de despido demuestre que el despido fue justificado. Actualmente, el simple hecho de no haber dado un aviso de despido es suficiente para una determinación de un despido injustificado. Sin embargo, entregar un aviso de despido es difícil o costoso en muchos casos, especialmente para empresas pequeñas.
9. La inclusión de una obligación para las autoridades jurisdiccionales de utilizar mecanismos efectivos de cumplimiento de sus sentencias, como son la investigación y embargo de cuentas bancarias a través del Sistema de Atención a Requerimientos de Información de Autoridad del SAT y el aviso al IMSS para las sanciones pertinentes en materia de seguridad social.

A pesar de todas las bondades de la iniciativa, consideramos que hay un riesgo que podría limitar su efectividad. La iniciativa especifica que la primera notificación tiene que ser personal (no electrónica) y tiene que ocurrir en un plazo máximo de cinco días después de que el trabajador pide la audiencia de conciliación. Si no logran realizar la notificación en ese plazo, se da por concluida la fase de conciliación y se procede a la fase judicial. Con base en la experiencia de las notificaciones en las juntas de conciliación y arbitraje, nos preocupa que en la gran mayoría de los casos las notificaciones no ocurran a tiempo para que el proceso de conciliación se lleve a cabo. La falta de conciliación ahogaría las instancias jurisdiccionales y podría llevar la iniciativa al fracaso. Los ajustes que sugerimos para evitar estos riesgos son:

1. Dotar a las autoridades de conciliación de un plazo más largo y de mejores herramientas para realizar la primera notificación. Los cinco días permitidos en la iniciativa de Morena simplemente no son suficientes para llevar a cabo la primera notificación. Dado que la iniciativa contempla un periodo de 45 días para la fase de conciliación, es perfectamente factible agregar 10 días para la primera notificación.
2. Obligar a la notificación electrónica. La iniciativa permite la notificación electrónica para las notificaciones posteriores a la primera, pero no le da un carácter obligatorio, a pesar de la comparecencia personal previa de la parte a notificar, ni siquiera en el caso de que esta parte sea un organismo público. La notificación electrónica debe ser obligatoria para los organismos públicos, incluyendo la primera notificación, pues en la actualidad reciben todo tipo de notificaciones oficiales por medios electrónicos, incluyendo las hacendarias, las de amparo y otras. Proponemos que las notificaciones para los particulares, posteriores a la primera, sean obligatoriamente electrónicas, con pocas excepciones en los casos en que realmente no se tiene acceso a medios electrónicos. Finalmente, todas las notificaciones en la fase judicial deben ser electrónicas. Es decir, las instituciones tanto de conciliación como jurisdiccionales deben estar vinculadas de manera que la notificación personal de los centros sirva para sustentar notificaciones electrónicas posteriores por parte de los tribunales. De otro modo, la notificación personal, que es el cuello de botella más importante del proceso laboral, se duplica, entorpeciendo el trabajo de las nuevas instituciones y poniendo en riesgo la efectividad de una buena reforma.

Como comentario final, es imprescindible que las nuevas instituciones a cargo de la justicia laboral cuenten con sistemas de gestión inteligentes, integrales y seguros para garantizar un manejo eficiente del proceso de todo conflicto laboral, tanto en la etapa de conciliación como en la de juicio. Es difícil exagerar la importancia del diseño e implementación correctos de estos sistemas, y la vinculación informática efectiva de todas las autoridades involucradas (centros de conciliación y tribunales laborales), además de organismos que son partes, terceros, o coadyuvantes en la ejecución de sentencias (IMSS y SAT, por ejemplo). Ojalá haya la voluntad política de utilizar los recursos y herramientas tecnológicas disponibles para darle la mejor oportunidad de éxito a esta iniciativa con el fin de garantizar la calidad y acceso a la justicia laboral para todos.

 

* David S. Kaplan es Especialista Sénior en la División de Mercados Laborales y Seguridad Social del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Forma parte del grupo de expertos de @MexicoComoVamos. Joyce Sadka es profesora e investigadora del ITAM. Es doctora en economía por la Universidad de Rice y obtuvo el grado de Juris Doctor por la Universidad George Mason.