La Guardia Nacional y el autogobierno de las comunidades indígenas
blogeditor · 29 de octubre de 2020
Mucho se ha debatido en los últimos meses acerca de la Guardia Nacional, desde su creación mediante reforma constitucional -el 26 de marzo de 2019- y la publicación de su ley -el 27 de mayo del 2019-, hasta la emisión del reciente Acuerdo presidencial1 a través del cual dispone que las Fuerzas Armadas realicen tareas de seguridad pública hasta en tanto la Guardia Nacional desarrolle su estructura, capacidades e implantación territorial.
Se han escuchado argumentos encontrados acerca de la constitucionalidad de la participación de las Fuerzas Armadas en la seguridad pública, si esto implica o no una militarización del país, sus posibles efectos, así como la existencia de vías alternativas y la relación que debieran tener con los cuerpos policiacos a nivel estatal y municipal.2
Lo anterior es de especial relevancia pues para que la Guardia Nacional pueda cumplir sus objetivos dentro del sistema federal mexicano necesariamente tiene que actuar de manera coordinada con todas las demás instituciones de policía, mientras que estas últimas deberán complementar el Sistema Nacional de Seguridad Pública mediante el aumento de su estado de fuerza, capacitación, certificación y equipamiento.
Sin embargo, las aristas anteriores olvidan una cuestión fundamental: los pueblos y comunidades indígenas. Pasan por alto que el estado mexicano les reconoce el derecho a la libre autodeterminación, principalmente en el artículo 2° de la Constitución, en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (ONU-DPI), y en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Lo anterior tiene implicaciones por demás relevantes en el análisis de la Guardia Nacional, por ejemplo en el derecho de los pueblos y comunidades indígenas al autogobierno, el cual consiste en la facultad para determinar su condición política y perseguir libremente su desarrollo integral, incluyendo la transferencia de responsabilidades a través de sus autoridades tradicionales o reconocidas.3 La Declaración ONU-DPI les reconoce el derecho para mantener y desarrollar sus sistemas e instituciones políticas, económicas y sociales, así como disfrutar de forma segura de sus medios de subsistencia y desarrollo.4
En ese sentido, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) ha empezado a reconocer, a través de la resolución de casos concretos, el autogobierno de diversos pueblos y comunidades alrededor del país, destacando el caso de Cherán (Michoacán) por ser la primera comunidad indígena que eligió a sus autoridades municipales de acuerdo con sus usos y costumbres.5
Existen diferentes modelos de autogobierno indígena, como por ejemplo que dentro de un mismo municipio existan varias comunidades indígenas, o que coexistan estas últimas con un ayuntamiento electo conforme a la legislación electoral. Aunado a lo anterior, el TEPJF también ha determinado jurisprudencialmente que para hacer efectivo el derecho de autogobierno es necesario reconocer el derecho al ejercicio directo del presupuesto, debiéndose realizar una consulta especial a la comunidad para definir los elementos mínimos de carácter cualitativo y cuantitativo necesarios para la entrega de los recursos correspondientes por parte de la entidad federativa y el municipio correspondiente.6
Precisamente por esto en el desarrollo la Guardia Nacional se debe tomar en consideración que, ante la existencia de pueblos y comunidades indígenas con autogobierno y presupuesto ejercido directamente por ellos, pueden legalmente existir cuerpos policiales indígenas (a veces llamados policías o rondas comunitarias). En Guerrero, la Ley de Reconocimiento, Derechos y Cultura de los Pueblos y Comunidades Indígenas reconoce y define a las policías comunitarias integrándolas al Sistema Estatal de Seguridad Pública.7 Es cierto que lo anterior adiciona complejidad en torno al despliegue de la Guardia Nacional en los territorios de estas comunidades, pues necesariamente debe existir un marco de coordinación que presupone la legitimación de las autoridades comunitarias encargadas de la seguridad, así como un reconocimiento mínimo de sus capacidades institucionales y la posibilidad de rendir cuentas.
El 16 de mayo del 2019 se publicó en el DOF el Decreto por el que se aprueba la Estrategia Nacional de Seguridad Pública del Gobierno de la República, en el que se habla de un Nuevo Modelo Policial, afirmándose categóricamente que “haremos policía desde abajo” y reconociendo que la policía más importante es la municipal, por su proximidad social y conocimiento del territorio. Esta afirmación, si bien pudiese ser ampliamente aceptada, entra en complicaciones cuando en el mismo documento se dice que se velará por la construcción colectiva y la coordinación efectiva entre cuerpos policiacos municipales, estatales y federales, así como la estandarización de la capacitación, profesionalización, certificación y dignificación policial.
Se asume entonces que dentro de la policía municipal se pudiera englobar a los cuerpos de seguridad de los pueblos indígenas, pero cabría preguntarse si se pudiera obligar, con o sin consulta previa, a dichas comunidades a estandarizar sus cuerpos de seguridad con el resto de las corporaciones. Lo anterior toda vez que capacitar, profesionalizar y certificar implica que se comparta una misma base cultural y cosmovisión, destacando el dominio del mismo idioma, así como también que sus integrantes tengan un conocimiento previo equivalente al de las policías municipales. Si bien pudiese haber alternativas para estandarizar a las policías comunitarias con el resto de las corporaciones, se debe partir de la premisa que los presupuestos anteriormente mencionados difícilmente se encuentran en un país multicultural como el nuestro.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha determinado que la regla general es que el mantenimiento del orden público interno y la seguridad ciudadana deben estar primariamente reservados a los cuerpos policiales civiles, pudiendo intervenir las fuerzas armadas de manera excepcional y cumpliendo, entre otros, con el requisito de actuar subordinada y complementariamente a las labores de las corporaciones civiles.8 Partiendo de la base que en su primera etapa la Guardia Nacional tendrá un fuerte componente militar, valdría la pena reflexionar cómo se daría esa actuación subordinada y complementaria con las autoridades comunitarias indígenas, pues la experiencia enseña que la falta de normas, procesos e instituciones generan desorden y arbitrariedades.
La problemática ya se empieza a apreciar en algunos acontecimientos, como la retención de elementos de la Guardia Nacional por parte de miembros de la policía comunitaria de Tecoanapa, Guerrero,9 el posicionamiento de rechazo a las acciones de la Guardia Nacional por parte de la Coordinadora Regional de Autoridades Comunitarias y del Frente de Policías Comunitarias del Estado de Guerrero,10 o la solicitud de salida de la Guardia Nacional en algunas comunidades con presencia indígena en Michoacán por el rumor de que esparcían intencionalmente el virus del Covid-19.11
Para que la Guardia Nacional pueda cumplir los objetivos para los cuales fue creada, y se convierta en una institución eficaz en materia de seguridad pública, se debe de reconocer: i) la complejidad de las comunidades y pueblos indígenas; ii) la existencia de cuerpos policiales indígenas, a los cuales no podrá dárseles el mismo tratamiento que a las policiales municipales, y iii) que sin la coordinación con los anteriores no será posible un despliegue operativo de la Guardia Nacional en todo el territorio mexicano.
* Guillermo Loaiza Gómez es Maestro en Gestión Pública Aplicada por el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey y abogado por la Escuela Libre de Derecho. Asesor del gobierno del Estado de Michoacán.
1 Publicado el 11 de mayo de 2020 en el Diario Oficial de la Federación (DOF).
2 Por ejemplo, este panel.
3 Definición de autogobierno tomada de la Tesis LXV/2016 emitida por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
4 Artículo 20, párrafo 1.
5 El caso Cherán se identifica como SUP-JDC-9167/2011 y su sentencia se puede encontrar en este enlace.
6 En ese sentido resulta relevante el asunto de la Comunidad de San Francisco Pichátaro bajo el número SUP-JDC-1865/2015, y cuya sentencia se encuentra visible aquí.
7 Artículo 6, fracción XI, y 37. Ley publicada el 08 de abril de 2011.
8 Particularmente en el caso Alvarado Espinoza y otros Vs. México Sentencia, visible aquí.