La Constitución y la candidatura de Medina Mora a la Suprema Corte
blogeditor · 2 de marzo de 2015
La semana pasada el presidente Enrique Peña Nieto finalmente envió al Senado una terna de candidatos para sustituir en la Suprema Corte al fallecido ministro Sergio Valls. La mesa directiva del Senado ya publicó el procedimiento a seguir[1] y los candidatos comparecerán ante la Comisión de Justicia este lunes 2 de marzo.[2] Aunque en el documento donde el Presidente comunica su decisión se afirme que los tres aspirantes cumplen con los requisitos constitucionales,[3] un análisis más cuidadoso de la normativa vigente revela que dicha aseveración es inexacta. Concretamente, el candidato más conocido y quien es señalado por los medios como amplio favorito para ocupar el cargo[4] ―el embajador Eduardo Medina Mora― no satisface al menos dos de los requisitos establecidos por el artículo 95 de la Constitución. En estas circunstancias, su eventual designación traería serias dificultades para el funcionamiento de la Corte.
Los dos años de residencia en el país (fracción V)
El problema más evidente y que ya ha sido abordado por algunos juristas[5] y editorialistas[6] es que, como Medina Mora es actualmente el embajador de México en los Estados Unidos (antes lo fue en el Reino Unido), entonces no cumple con el requisito previsto en la fracción V del artículo 95 constitucional que le exige “haber residido en el país durante los dos años anteriores al día de la designación”. Esta exigencia constitucional busca que los candidatos propuestos tengan arraigo y conocimiento del entorno político y socioeconómico del país, “evitando el ascenso de personas no identificadas con las necesidades de la nación.”[7] No obstante, la propuesta presidencial pretende que a Medina Mora se le tenga por satisfecho dicho requisito argumentando que, de acuerdo con el artículo 47, fracción I, de la Ley del Servicio Exterior Mexicano,[8] así como 30 y 31 del Código Civil Federal,[9] el embajador habría “conservado el domicilio de su último lugar de residencia, es decir, en el Distrito Federal.”[10] En otras palabras, el Presidente estima que porque la legislación secundaria permite a los diplomáticos mexicanos conservar para los efectos legales su domicilio en México mientras se encuentren en el extranjero, también les permitiría conservar para los efectos constitucionales su residencia en el país durante el tiempo que estén fuera. Esta conclusión, sin embargo, es insostenible básicamente por dos razones.
En primer lugar, únicamente el constituyente puede establecer excepciones a los requisitos previstos en el artículo 95 constitucional, no así el Congreso o el Presidente. Como la Constitución no prevé excepción alguna a la regla de la fracción V, ni faculta a algún otro órgano para establecerlas, entonces la entidad encargada de aplicar el precepto (i.e. el Senado) tampoco puede incorporar o tener por válida una excepción no prevista constitucionalmente. Si una ley expedida por el Congreso creara, por ejemplo, una excepción para que ciertas personas de 30 años de edad fueran elegibles para ser Presidente de la República, nadie podría sostener su validez (pues la Constitución exige claramente y sin excepciones tener 35 años cumplidos al tiempo de la elección).[11] Así, para la mala fortuna del embajador, la única excepción que el requisito constitucional de residencia en el país alguna vez admitió ―y que precisamente era “el caso de ausencia en servicios a la República por un tiempo menor de seis meses”― fue eliminada de la Constitución en 1994.[12] Hoy en día no existe. Incluso si el Senado tuviera la ocurrencia de plantear la designación del ministro faltante como un asunto de derechos humanos y por ende de interpretación más favorable a la persona, la Suprema Corte ya resolvió que ante la restricción constitucional expresa de un derecho (en este caso la libertad deambulatoria de cualquier aspirante a ministro) deberá estarse a lo que disponga la Constitución.[13]
En segundo lugar, aun suponiendo que el Congreso pudiera exentar a alguien de cumplir con un requisito constitucional, los preceptos legales citados por Presidencia no permitirían a Medina Mora conservar la residencia en el país para los efectos de la fracción V. Por un lado, los artículos legales invocados tienen repercusiones únicamente en el domicilio de un diplomático; mas no en su residencia. Mientras que domicilio se refiere al lugar donde el derecho reconoce presencia para realizar ciertas operaciones aunque, de hecho, no se habite allí (v.gr. formalizar contratos, definir la competencia de un tribunal, realizar notificaciones), la residencia es un concepto más vinculado al aspecto fáctico y efectivo de habitar un lugar, el cual generalmente tiene relevancia para adquirir ciertas prerrogativas (v.gr. obtener nacionalidad, derecho a votar, acceder a cargos públicos). Los preceptos invocados nunca establecen que los diplomáticos al estar fuera conservarán su residencia en México. Al contrario, al permitirles “conservar el domicilio de su último lugar de residencia en el país”, reconocen implícitamente que estos funcionarios efectivamente cambian su residencia. Por el otro lado, asumiendo que fuera cierto que los miembros del Servicio Exterior mantuvieran residencia en México al radicar fuera, Medina Mora no forma parte del Servicio Exterior en términos de la ley respectiva y, por ende, es dudoso que pudiera gozar del beneficio legal invocado. Dado que su nombramiento como embajador en Washington proviene únicamente del Presidente de la República con aprobación del Senado, es decir, que no es embajador de carrera, Medina Mora no se encuentra incluido en los supuestos que la legislación prevé para poder formar parte del Servicio Exterior.[14] Esto también haría inaplicables a su caso los artículos aludidos.
La buena reputación (fracción IV, primera parte)
Más debatible que la residencia, sin duda, es si Medina Mora cumple con el requisito previsto en la primera parte de la fracción IV del artículo 95 constitucional. La fracción exige a cualquier candidato “gozar de buena reputación y no haber sido condenado por delito que amerite pena corporal de más de un año de prisión; pero si se tratare de robo, fraude, falsificación, abuso de confianza, y otro que lastime seriamente la buena fama en el concepto público, inhabilitará para el cargo, cualquiera que haya sido la pena”. El texto constitucional retoma la idea de que en un régimen democrático cualquier aspirante a juez constitucional debe tener no sólo las aptitudes técnicas para desempeñar el cargo, sino también una reputación intachable que legitime su nombramiento ante una sociedad que no puede (ni debe) elegirlo directamente. Esta legitimidad se funda en el apego previo del candidato tanto a normas morales como jurídicas. La comunicación del Presidente al Senado concluye que los tres aspirantes gozan de buena reputación y lo justifica con la documentación que adjunta a la propuesta.[15] Sin embargo, la primera conjunción copulativa “y” de la fracción constitucional en comento deja ver claramente que gozar de buena reputación es un requisito distinto a no tener antecedentes penales. Es decir, no es necesaria una sentencia condenatoria para estar inhabilitado al cargo de ministro por carecer de buena reputación, aunque sí pueda ser suficiente. Si los senadores tomaran su decisión allegándose de mayores elementos que los que les aporta el Presidente, fácilmente comprobarían que la reputación del embajador ha sido fuertemente cuestionada tanto por la opinión pública nacional como la internacional.
[contextly_sidebar id=”NYVeE7T0Tyt8HdaIxD0n1iO790jU3blR”]En primer término, para bien y para mal, el nombre de Medina Mora ha estado expuesto a mucho mayor escrutinio público a nivel nacional que los otros dos candidatos ―ambos jueces de carrera― debido a su larga trayectoria profesional en la Administración Pública Federal. Aunque es poco probable que la opinión pública tenga alguna noción medianamente fundada de su labor como director del Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN), pues se trata de una agencia que trabaja esencialmente en secreto, sí existen, en cambio, elementos clave para evaluar la reputación de Medina Mora a raíz de su desempeño en los otros cargos públicos. Así, no debería pasar desapercibido en el Senado que Medina Mora era el Secretario de Seguridad Pública Federal durante los cuestionados operativos policiales de San Salvador Atenco en mayo de 2006.[16] Tampoco habría que dejar de lado que fue él quien era el Procurador General de la República durante gran parte del proceso ―ilegal, según resolvió la Corte― seguido a la ciudadana francesa Florence Cassez, así como durante el llamado “Michoacanazo” que desembocó en la liberación de todos los funcionarios acusados de vínculos con la delincuencia organizada.[17] Aunque siempre habrá un margen de apreciación para el órgano aplicador, en una época en que la buena reputación de un funcionario público se determina importantemente por su compromiso con el estado de derecho y los derechos humanos, así como por no haber tenido conflictos de interés, es difícil que satisfaga el requisito constitucional alguien que ha sido la cabeza de los principales cuerpos de seguridad pública y procuración de justicia mexicanos, o quien desde el inicio del sexenio es titular de la embajada más cercana a la lastimada presidencia de Peña.
Finalmente, Medina Mora también ha padecido el paulatino descrédito de México a nivel internacional. Si la idea de designar un embajador como ministro de la Corte era mejorar la vapuleada imagen de México a nivel internacional, entonces parece inconsecuente designar a alguien que ya ha sido denunciado penalmente ante la justicia española –sin éxito, hay que enfatizar–por supuestas violaciones al derecho internacional.[18] El Senado no tendría que esforzarse mucho para saber que en 2008 la organización Women’s Link Worldwide señaló al entonces procurador Medina Mora como querellado por el delito de tortura contra la ciudadana española Cristina Valls y activó un proceso penal basado en jurisdicción universal que llegó hasta el Tribunal Constitucional antes de ser desechado.[19] Que el embajador no haya sido condenado por los hechos que se le imputaron en la ciertamente rebuscada querella ante la Audiencia Nacional de España sin duda hace inaplicable la segunda parte de la fracción IV del artículo 95 constitucional, pero no lo libra del escrutinio público con base en la primera.
Los problemas que se vienen
En vista de lo endeble de la candidatura de Medina Mora en lo que se refiere a estos dos requisitos constitucionales, su designación por parte del Senado puede dar motivo a una serie de dificultades que bien podrían manifestarse hasta varios años después de su nombramiento. Por un lado, si alguno de los involucrados en el proceso considerara que las reglas constitucionales no se han respetado, esto podría dar pie a una variedad de litigios. Por ejemplo, tanto los otros dos miembros de la terna como aquellos senadores en lo individual que consideren violados sus derechos como miembros de la cámara alta, podrían explorar tornar el proceso de designación de ministro ―en principio una cuestión de competencias― en una cuestión de derechos humanos e impugnarlo a través del juicio de amparo. Por otro lado, aun cuando las impugnaciones inmediatas al proceso de designación no prosperaran, si los litigantes de los asuntos en la Corte consideran que Medina Mora no cumple los requisitos para ser ministro y, por ende, que en el fondo carece de competencia para resolver su caso, podrían intentar recusarlo constantemente para que se abstenga de conocer sus asuntos. En un sistema tan absurdo como el mexicano en donde hay mayorías calificadas en la Suprema Corte,[20] que uno de los ministros esté impedido para conocer de tal o cual asunto tiene la mayor relevancia.
Un juez, en especial un juez del tribunal constitucional, cuyas decisiones son por definición controversiales, depende mucho de la legitimidad que tenga al acceder al cargo. La designación de un juzgador cuya legitimidad ―hay que enfatizar que este texto no prejuzga sobre las aptitudes del embajador como jurista― es cuestionada por estar viciada de origen generaría no pocas controversias que harán más difícil a la Suprema Corte desempeñar su rol como tribunal constitucional. Si el Senado quiere asumir su papel como órgano que se toma en serio y sabe hacer cumplir la Constitución, debe considerar que Medina Mora no cumple con estos dos requisitos constitucionales mencionados y descartarlo como candidato. Si el presidente Peña prefiere tener un aliado político en la Corte a reconciliarse con la sociedad civil está completamente en su derecho. Lo que no puede es hacerlo saltándose la Constitución que juró hacer guardar.
* Alfredo Narváez Medécigo es abogado, maestro en políticas públicas y candidato a doctor en derecho por la Universidad Humboldt de Berlín.
[7] Azuela Güitrón, Mariano, “Comentario al artículo 95”, Derechos del Pueblo Mexicano. México a través de sus constituciones, tomo XIX, Séptima edición, México, Cámara de Diputados, Senado de la República, Poder Judicial de la Federación, TEPJF, IFE, Miguel Ángel Porrúa, 2006, pp. 261-262.
[8] “ARTÍCULO 47.- Los miembros del Servicio Exterior gozarán, durante su permanencia en comisión oficial en el extranjero, de los siguientes derechos y prestaciones:
- Conservarán, para los efectos de las leyes mexicanas, el domicilio de su último lugar de residencia en el país;…”.
[9] “ARTÍCULO 30.- El domicilio legal de una persona física es el lugar donde la ley le fija su residencia para el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones, aunque de hecho no esté allí presente.
ARTÍCULO 31.- Se reputa domicilio legal: …
VII. De los funcionarios diplomáticos, el último que hayan tenido en el territorio del estado acreditante, salvo con respecto a las obligaciones contraídas localmente;…”.
[10] Supra, nota 3 (p. 6).
[11] Véase artículo 82, fracción II, de la Constitución.
[12] Las opiniones más calificadas coinciden en que la diferencia sustancial entre el texto anterior y el vigente a partir de 1994 fue no solo reducir a dos años, en lugar de cinco, el requisito de residencia para ser ministro sino, principalmente, en haber suprimido la excepción consistente en prestar servicios en el exterior que antes se permitía. Véase, por ejemplo, Azuela Güitrón, Mariano, supra, nota 7, pp. 261-262 (“Respecto de la fracción V, en la multicitada reforma de 1994, se disminuye a dos años el requisito de residencia efectiva en el territorio nacional al día siguiente de la designación, para garantizar que el candidato propuesto tenga arraigo y conocimiento del entorno político y socioeconómico del país, evitando el ascenso de personas no identificadas con las necesidades de la nación excluyendo, por consiguiente, la salvedad de aquellos funcionarios que prestan un servicio a la República, por un tiempo menor de seis meses, esto es, ninguna persona que se encuentre fuera del país, así sea en cumplimiento de una función de Estado, puede cumplir con este requisito”.) (Énfasis añadido). En el mismo sentido, véanse Carpizo, Jorge, “Reformas constitucionales al Poder Judicial Federal y a la jurisdicción constitucional, del 31 de diciembre de 1994”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, Nueva serie, año XXVIII, No. 83, Mayo-agosto de 1995, p. 812, y Astudillo, César, “El perfil constitucional de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación”, Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional, No. 11, Enero-junio de 2009, p. 30. El propósito de la reducción ―planteada a un año por el presidente Ernesto Zedillo― era homologar el requisito con la presencia con los principales cargos públicos de la Federación. Véase aquí. Curiosamente, fue el Senado el que, a propuesta de José Trinidad Lanz Cárdenas, lo aumentó a dos años. Véase aquí.
[13] Disponible aquí. Esto independientemente de que aplicarle el régimen constitucional anterior al embajador lo excusaría del requisito únicamente por seis meses y no por los cinco años que lleva fuera del país.
[14] De acuerdo con lo establecido en el artículo 3º de la referida Ley, “El Servicio Exterior se integra por personal de carrera, personal temporal y personal asimilado y comprende las ramas diplomático-consular y técnico-administrativa”. Sin embargo, en términos de los artículos 6º, 7º y 8º de la propia Ley, el embajador Medina Mora no forma parte del personal de carrera (toda vez que no tiene carácter permanente) ni del personal temporal (puesto que su nombramiento no proviene del Secretario sino del Presidente de la República con aprobación del Senado, supuesto no contemplado en la Ley) ni tampoco del personal asimilado (toda vez que su nombramiento no fue gestionado por otra dependencia o entidad de la administración pública u otra autoridad competente, con cargo a su propio presupuesto). Asimismo, si bien el artículo 4º, fracción I, de la Ley contempla entre la rama diplomático-consular el rango de Embajador, es claro que para que un Embajador forme parte del Servicio Exterior debería formar parte del personal de carrera, supuesto que no satisface el embajador Medina Mora en tanto que su nombramiento no tiene carácter permanente ni forma parte del servicio exterior de carrera.
[15] Véase supra, nota 3 (p. 5).