Redacción Animal Político · 3 de marzo de 2025
Por: Guillermo Cejudo y Damián Lugo
¿Cómo se implementa la política social en México? ¿Cómo se encuentra a las personas en pobreza y se les conecta con la oferta gubernamental? ¿Cómo se despliegan los programas en el territorio? ¿Cómo se da seguimiento a la forma en que las personas tienen garantizados sus derechos sociales? ¿Ante quién pueden acudir las personas para interactuar con los responsables de los programas y para acceder a la oferta gubernamental?
En 2018, tras ganar la presidencia de la República, el gobierno de Andrés Manuel López Obrador (AMLO) comenzó a perfilar un nuevo enfoque y prioridades para la política social: buscaría una mayor articulación y coordinación sectorial, la creación de intervenciones universales en lugar de focalizadas y privilegiaría la entrega de transferencias monetarias en todo tipo de poblaciones (adultos mayores, estudiantes, jóvenes en busca de trabajo, madres y padres trabajadores, entre otros). Además, empezó a delinear un nuevo estilo de implementación, pues la entonces titular de la Secretaría de Bienestar anunciaba que los programas llegarían “de manera directa y sin intermediarios”, y que su concepción y ejecución se haría bajo una visión “desde el territorio y no desde el escritorio”.
En el arranque del gobierno se crearon nuevos programas, se cambió el nombre a algunos y desaparecieron otros. Pero además de modificaciones en los programas sociales, se anunciaron nuevos instrumentos para operarlos: nuevas delegaciones territoriales a cargo de los denominados “superdelegados”; un Censo del Bienestar; un nuevo cuerpo burocrático desplegado en el territorio y conformado por alrededor de 20 mil personas, denominados como Servidores de la Nación, y miles de Centros Integradores del Desarrollo ubicados a lo largo y ancho del país.
Tras seis años de gobierno, en un artículo reciente (disponible aquí) contrastamos lo que se esperaba en su diseño original y lo que realmente ocurrió.
Toda política pública requiere de capacidades para ser desplegada exitosamente. La política social requiere identificar necesidades y beneficiarios, además de vigilar y monitorear la operación de los programas y hacer llegar cada uno de los apoyos. Al inicio del sexenio de Enrique Peña Nieto, el gobierno federal tenía un déficit de capacidades. En lugar de existir un sistema de información social capaz de guiar la identificación de las personas beneficiarias y darles seguimiento, como sí ocurre en otros países de la región, cada programa tenía su propio padrón que operaba de forma desarticulada. Y contrario a los esfuerzos por coordinar la operación territorial del gobierno federal, cada programa y secretaría tenía su propio cuerpo administrativo desplegado en el territorio sin una estrategia en común.
Frente a esto, el giro anunciado por el nuevo gobierno de López Obrador podría haber parecido pertinente. El Censo del Bienestar permitiría identificar a las personas beneficiarias. Los Servidores de la Nación garantizarían la difusión y entrega de los apoyos. Existirían espacios de contacto y comunicación del gobierno con la población —los Centros Integradores de Desarrollo— para registrar beneficiarios, entregar apoyos, realizar trámites administrativos, brindar información, realizar actividades culturales y recreativas y, en el mejor de los casos, recoger información sobre las necesidades y problemáticas de la población y así retroalimentar el diseño y funcionamiento de los programas sociales. Por último, los nuevos delegados serían los responsables de articular, coordinar y conducir los esfuerzos del nuevo esquema operativo en las entidades federativas, así como de establecer canales de comunicación con las autoridades de los gobiernos locales.
La creación de las Delegaciones para el Desarrollo (DPD) suponía una nueva estructura territorial que permitiría articular los programas sociales en cada entidad federativa. Pero esta figura enfrentó, desde su puesta en marcha, cuestionamientos y desaprobación de mandatarios estatales de oposición, quienes los percibieron como un intento de someter e imponer las prioridades federales por encima de las locales.
Y aunque uno de los objetivos era reducir las múltiples delegaciones y subdelegaciones existentes para generar ahorros, la realidad es que muchas de ellas sólo pasaron a ser denominadas Oficinas de Representación. De acuerdo con un cálculo del gasto en servicios personales de las delegaciones y oficinas de representación, si bien hubo una reducción entre 2018 y 2020, después se estabilizó y para 2024 el monto aprobado se incrementó en 30 % respecto al año anterior, lo que prácticamente anuló los ahorros del resto del sexenio.
Los Servidores de la Nación se anunciaron como un instrumento clave para lograr un modelo de política social de mayor cercanía con la población y de entrega directa, sin intermediarios. Primero incorporados durante el periodo de transición, después contratados por honorarios sin una figura legal que respaldara su creación y, posteriormente, incorporados a las DPD con plazas eventuales, los cerca de 20 mil Servidores de la Nación surgieron, como identifica la Auditoría Superior de la Federación, sin un proceso de planeación adecuado sobre sus perfiles, obligaciones y funciones, y sin criterios sobre sus remuneraciones, además de que se detectó falta de claridad en sus actividades y responsabilidades durante su desempeño. Terminaron por constituirse en un cuerpo burocrático con condiciones laborales precarias y sin perfiles y capacidades idóneas para la ejecución de la mayoría de los programas sociales –que preservaron su propio equipo operativo–, pero sí útil para realizar labores extraordinarias (como el apoyo en brigadas de vacunación durante la pandemia de covid-19 o en desastres naturales) y, de acuerdo con denuncias, de activismo político.
El levantamiento del Censo del Bienestar inició desde antes de que tomara posesión el gobierno de AMLO e, incluso, de que se publicara su estrategia y metodología. Con ese levantamiento se pretendía verificar la información de beneficiarios de los programas sociales vigentes a 2018, identificar a la población potencial de los programas integrales para el desarrollo y diagnosticar los problemas públicos. Si bien la nueva estrategia de levantamiento de información buscaba convertirse en un instrumento para facilitar el acceso de la población a los programas sociales, su proceso de planeación e implementación se caracterizó por la falta de transparencia, excluyó a población que debió ser incluida, presentó deficiencias técnicas y metodológicas, y fue llevado a cabo por personal sin las características adecuadas. Por tanto, no sorprende que el Censo dejara de ser utilizado por los programas sociales, que no hubiera un proceso de actualización de la información y que no volviera a mencionarse en los informes oficiales.
Por su parte, los Centros Integradores de Desarrollo (CID) fueron concebidos como un espacio de contacto y comunicación del gobierno con la población. Sin embargo, a lo largo de su puesta en marcha, la nueva estrategia enfrentó dificultades e incumplió con algunas de sus aspiraciones principales. Por un lado, las medidas sanitarias por la pandemia de Covid-19 implicaron el cierre temporal de los CID y su ubicación, instalación y despliegue enfrentó obstáculos para encontrar las instalaciones apropiadas. Y por otro lado, la operación de los CID terminó por centrarse en cuestiones de dispersión de recursos económicos y en brindar orientación sobre los programas sociales, pero no en captar la demanda ciudadana ni proporcionar servicios y trámites ni ser espacios de encuentro y rendición de cuentas. Así, terminaron por funcionar más como una ventanilla administrativa que acabó sustituida por sucursales del Banco del Bienestar.
El Banco de Bienestar es quizá el instrumento más consolidado con el que arranca la nueva administración, útil sobre todo dada la continuidad en el énfasis en las transferencias monetarias como el instrumento primordial de la política social. Pero, fuera de ello, mantiene los mismos déficits de capacidades con los que inició el sexenio anterior y que han sido el talón de Aquiles de los diversos esfuerzos por generar estrategias de coordinación para la política social. La administración de la presidenta Claudia Sheinbaum recibió una estructura administrativa de delegaciones tan costosa como la existente seis años atrás, y sin capacidad de articular efectivamente los programas en el territorio. Ya nadie habla de los superdelegados ni de los Centros Integradores de Desarrollo. Empieza el gobierno sin un sistema de información útil para el diseño y la operación articulada de los programas sociales: incluso si el Censo del Bienestar hubiera servido en un inicio, tendría ya seis años de desactualización. Además, la nueva administración deberá decidir el destino de un cuerpo de alrededor de 20,000 servidores públicos precarizados y sin capacidades y perfiles para operar programas –aunque ya se anunció un incremento salarial que “no es mucho, pero es significativo”.
Para poder atender las prioridades de abatir la pobreza extrema, atender a la población jornalera agrícola, dispersar las nuevas becas y transferencias a mujeres entre 60 y 64 años, o cumplir con la promesa de llevar los servicios de salud a casa, el gobierno requerirá reconocer y atender los déficit de capacidades administrativas. México sigue sin un sistema de información o registro social integrado que permita identificar beneficiarios para los diversos programas sociales, incorporarlos a sus padrones y darles seguimiento; sin espacios de decisión –en el ámbito federal y en los estados– que articulen no sólo la operación, sino el diseño del conjunto de intervenciones de la política social, y continúa sin tener el personal capacitado y profesional para servir de interlocutor de las personas cuando interactúan con el gobierno, ya sea en visitas a los hogares o en centros de atención desplegados en el territorio.
Hay algunos indicios de que se podría incurrir en los mismos problemas del gobierno anterior: se ha planteado contratar a muchas personas para que visiten casa por casa y se levante información para un nuevo Censo de Salud y Bienestar, pero no hay ninguna garantía de que no se repetirán los problemas que plagaron al Censo del Bienestar (cobertura incompleta, información no confiable y pronta desactualización). En cambio, la apuesta por la digitalización y la utilización de tecnologías puede ser un primer paso para que México se ponga al día y cuente, como buena parte de los países de América Latina lo hace ya, con sistema de información social que permita organizar mejor la política social, acercar la oferta de programas a las personas y dar seguimiento a los programas. Cualquier avance en construir más capacidades administrativas contribuiría a garantizar los derechos de las personas, pues esto no se alcanza solo con incorporarlos en la Constitución.