INEGI, CONEVAL y las luchas de poder

Por: Cristopher Ballinas Valdés (@crisballinas)

La reciente emisión de los resultados del Módulo de Condiciones Socioeconómicas de la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto en los Hogares (ENIGH), que realiza el Instituto Nacional de Geografía y Estadística (Inegi), reavivó el debate de los órganos autónomos en México.

El supuesto detrás de la creación de los órganos autónomos en México es que la autonomía les permite tomar en consideración las herramientas y metodologías que se consideren técnicamente mejores para la realización de la función que le fue encomendada, sin estar sujeto a decisiones políticas. Sin embargo, el citado caso levantó sospechas en el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) y la comunidad académica dedicada a la evaluación de la política social sobre las verdaderas razones para el cambio en criterios de los levantamientos de estos instrumentos. Por ello, es útil revisar el verdadero carácter de estos órganos y entender de una mejor manera el papel que juega la responsabilidad administrativa, la transparencia y la reputación institucional en los órganos autónomos.

Los órganos autónomos en México, si bien no son nuevos en el escenario burocrático del país, sólo han captado la atención de la prensa y los analistas políticos recientemente. Los órganos autónomos vieron la luz hace ya casi cinco décadas en diversos países desarrollados. Estos entes fueron dotados de facultades especiales que típicamente realizaban los gobiernos centrales, con la justificación de que al dotarlas de autonomía se desvincularían de los ciclos políticos. Su fama creció rápidamente de la mano de una estabilidad económica y política en dichos países, por lo que muchos analistas asumieron ciegamente que los órganos autónomos eran parte de los fundamentos teóricos del diseño gubernamental democrático.

Contagiado de esa fiebre, México se tornó en uno de los países de la OCDE que más rápidamente incorporó este tipo de estructuras, confiándoles diversas tareas gubernamentales que requerían de una gran especialidad técnica o un blindaje de los vaivenes políticos, típicos de países en cambio. En menos de una década se crearon o reformaron las instituciones gubernamentales nacionales para crear más de una treintena de estas nuevas organizaciones de carácter “técnico” e “imparcialidad política”, encargándoles temas tan variados como la política monetaria, la defensa de los derechos humanos y la organización de las elecciones.

Sin embargo, a un par de décadas de su creación, los órganos autónomos no han traído una mayor confianza a las instituciones gubernamentales ni un mejor desempeño en los temas que les han encomendado. Por el contrario, muchos órganos autónomos se caracterizan por ser presas de una gran suspicacia, pues se asume que sus decisiones tienen un serio sesgo político. El error radica en que la creación de estas agencias se basó en tres supuestos que, a la postre, se mostrarían equivocados: a) se desempeñan únicamente bajo criterios técnicos en su toma de decisiones, b) se encuentran aisladas de presiones políticas y c) son más eficientes y accountable. El análisis de esto nos permitirá entender mejor este episodio del INEGI.

Primero, la justificación de la narrativa administrativa sobre la necesidad de mantener el carácter técnico que permita realizar las facultades que les fueron encomendadas, sin sesgos políticos, no es un argumento del todo cierto.

Tal como se advierte en este episodio, el INEGI, al ser el responsable de captar en los hogares del país la información de las variables que conforman la medición de la pobreza, también es el responsable de la selección de la metodología que permita medir el rezago educativo; la calidad y espacios de la vivienda; el acceso a la alimentación, a la salud, a la seguridad social y a los servicios básicos de la vivienda; el grado de cohesión social, y el ingreso de los hogares. Dado que es información que sirve tanto para la toma de decisiones como para el registro de resultados de diversas políticas gubernamentales, la selección de alternativas metódologicas están sometidas a serias presiones políticas, las cuales incluyen a los defensores de diversas metodologías al interior de los organismos. La información que maneja el INEGI ha sido siempre sensible y de relevancia nacional, más aún desde que calcula variables macroeconómicas que antes eran materia de la Secretaria de Hacienda o el Banco de México. No es de extrañar entonces que diversos grupos hayan creado nichos de poder al amparo de ciertas técnicas y metodologías. La reputación que creó el Instituto era derivada de una suerte de equilibrio político entre los actores involucrados sobre la selección de técnicas y metodologías. Cuando este equilibrio se rompe, se generan crisis institucionales como la de ahora.

Segundo, el análisis de los procesos de creación y reforma de los órganos autónomos en México muestra el grado de autonomía, y su diseño organizacional son el resultado de las pugnas políticas entre diferentes actores en una arena de poder en un momento determinado, más allá que un complejo y dedicado diseño institucional.[2]

Es decir, los impulsores y comentaristas de este tipo de figuras y organizaciones que coincidieron en justificar ortodoxamente que la proliferación de estos organismos en temas y tareas como la regulación de las telecomunicaciones, de la energía o la competencia económica se debe a un nuevo tipo de Estado, menos interventor, más regulado y orientado a resultados, olvidan que en un país con nula historia de regulación independiente, la tradición administrativa ha hecho difícil la inclusión y asimilación de nuevas estructuras, pues el diseño de una dependencia también determinaba el balance del poder dentro de ella.

Cada diseño organizacional representa entonces un nuevo equilibrio político entre los diversos grupos de poder y no necesariamente una mejora en los procedimientos gubernamentales. Esto ha resultado en la creación de agencias con atribuciones limitadas, duplicidad de funciones, nula capacidad sancionadora y, más importante aún, nula independencia de poderes políticos y privados. Más claramente, las atribuciones y facultades de estas agencias no son el resultado de un delicado cálculo técnico y legal, sino de los intereses políticos de aquellos que las crean, así como de aquellos grupos de poder que las conforman.

Tercero, la creencia que los organismos autónomos, por sus características son entidades más transparentes y efectivas no se cumple en la realidad. Tal como lo prueban investigaciones recientes, los órganos constitucionales autónomos no muestran mejores niveles de transparencia que las dependencias sujetas a la estructura del ejecutivo federal y los niveles de desempeño son meramente aceptables, pues son limitados por factores políticos internos y externos.[3] Sin embargo, juegan un papel importante en la percepción de cómo se toman las decisiones y los elementos que se utilizan para dicho proceso.

Esto no debe llevar a la conclusión de que la medición de la regulación efectiva, la organización imparcial de las elecciones, el combate a la corrupción o la medición de la pobreza sin criterios políticos es imposible. Pero, para ello es necesario tomar en cuenta el papel que juega las luchas políticas en la forma y desempeño de estos organismos.

Este episodio nos muestra entonces la necesidad de blindar de manera correcta dos instituciones esenciales para la toma de decisiones públicas nacionales. El INEGI, en una nueva administración que inició hace unos pocos meses, debe encontrar un nuevo equilibrio político entre los grupos que de él participan. Esto le permitirá a su vez reformarse como la nueva agencia del Estado mexicano encargada no sólo obtener información mediante levantamientos y uso de herramientas estadisticas más sofisticadas, sino de la regulación de los estándares mínimos de toda la información pública para la toma de decisiones.

Por otro lado, cuando el espíritu reformador de esta administración le haga llegar su turno al CONEVAL, debe recordarse que para contar con gobiernos exitosos en la instrumentación de políticas para el desarrollo se debe de contar también con una agencia técnicamente robusta para la medición de la pobreza y cuyo equilibrio político hasta el día de hoy ha sido célebre. De otra manera, el debate será solamente una cacofonía de supuestos.

 

* Cristopher Ballinas Valdés es Doctor en Ciencia Política por la Universidad de Oxford y Profesor en Políticas Públicas en el Instituto Tecnológico Autónomo de México. Su libro más reciente, The Politics of Agency Design. Politics in the Forging of Autonomous Regulatory Agencies, se centra en el análisis de las pugnas políticas detrás de la creación de los organismos autónomos en México.

 

 

 

[2] Ballinas Valdés, Cristopher (2011) The Politics of Agency Design. Politics in the Forging of Autonomous Regulatory Agencies, Basingstoke, Palgrave Macmillan.

[3] Centro de Estudios Espinosa Yglesias (2009) Evaluación del Desempeño de los Órganos reguladores en México, México, Centro de Estudios Espinosa Yglesias; y Dussauge, Mauricio “Organismos Constitucionales Autónomos y reforma administrativa en México” (2016) en Pardo, María del Carmen y Cejudo, Guillermo (Eds) Trayectorias de reforma administrativa en México, México, El Colegio de México – Centro de Investigación y Docencia Económicas.