INE: la relojería suiza se descompone. Parte III
blogeditor · 23 de octubre de 2015
La profesionalización que nunca fue
Junto a la pretendida ciudadanización de los consejos electorales, en sus tres niveles, se buscó formar una burocracia especializada y cualificada que tendría, en un primer momento, la tarea del levantamiento censal de las personas acreedoras a la calidad de ciudadanos y la elaboración de un padrón electoral a partir de cero, cuyos trabajos desembocarían en una novedosa credencial para votar con fotografía.
Desde entonces el Registro Federal de Electores se convirtió en la principal atracción de la institución, amén de absorber –hasta el día de hoy- el mayor porcentaje de recursos humanos y financieros.
No obstante, el impulso renovador empezó a desdibujarse muy pronto cuando en el régimen transitorio de la norma jurídica que dio vida al IFE, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE 1990), se estableció:
La Junta General Ejecutiva dictará las bases para regular la incorporación del personal que haya sido transferido al Instituto, así como para reclutar y contratar provisionalmente al personal de nuevo ingreso que sea necesario. En todo caso se respetarán los derechos laborales del personal transferido.
[…]
El desempeño de los funcionarios nombrados para el proceso Electoral de 1991 será considerara como una primera etapa para su ingreso a los Cuerpos de la Función Directiva y de Técnicos del Instituto. Asimismo, para la titularidad de dichos funcionarios se estará a lo que disponga el Estatuto del Servicio Profesional Electoral.
Lo que se estaba diciendo en los párrafos citados es que el IFE se sustanciaría “en una primera etapa” del personal proveniente de la anterior Comisión Federal Electoral y de aquellos incorporados posteriormente para el proceso electoral de 1991; ambos mecanismos de reclutamiento totalmente discrecionales, ajenos a criterios de cualificación y mérito, bajo la conducción de la SEGOB.
Por esas dos vías ingresaron la mayoría de los cuerpos de dirección tanto de las oficinas centrales del IFE, como de las juntas locales en las 32 entidades federativas, así como de los 300 órganos desconcentrados correspondientes a igual número de distritos electorales en que se dividía el país para elegir a los 300 diputados por mayoría simple; en la mayoría de los casos la certificación y definitividad en el cargo recaería en todos ellos.
A partir de entonces se pudo observar al frente de puestos directivos a pasantes o carrera trunca, ingenieros, médicos o economistas titulares del área jurídica de las oficinas distritales, normalistas a cargo de las direcciones de capacitación y educación cívica, etc. El servicio profesional electoral, lo único que vino a hacer, fue legalizar un fraude cometido en su origen; paralelamente, el personal administrativo de oficinas centrales se contrató bajo la simulación de concurso público y abierto.
No es verdad que con la aparición del IFE se trató de una institución totalmente ciudadanizada en la toma de decisiones, como tampoco lo es que se trató de una entidad profesional “en la administración electoral, reconocida en todo el mundo”, como afirma Benito Nacif.
Sí en cambio, con el IFE se inaugura una alta burocracia –no confundir con cargos de representación política- comparable solo al magisterio nacional, que bajo la protección de un servicio civil de carrera se le ha permitido a un grupo de funcionarios permanecer por largo tiempo en cargos de dirección, cuando en cualquier institución pública federal, estatal -con excepción de la electoral- o municipal, la carga de trabajo aunado a las presiones políticas de sus superiores, impiden permanecer en esos niveles por largos periodos, a menos que correspondan a la duración legal de un gobierno o cargo de representación popular.
La explicación a esta excepción es que el IFE –ahora INE- es una institución cuya función y utilidad se circunscribe a los procesos electorales cada tres años, se trabajan seis meses y se descansan dos años y medio. Esto por sí mismo, desactiva el desgaste continuo, a la prueba en el trabajo diario de su burocracia. Ante cualquier falta administrativa, simplemente se les cambia de adscripción.
A no ser por el servicio permanente de la credencial para votar que absorbe el 40 % de su presupuesto anual, no habría razones objetivas para seguir manteniendo una estructura administrativa por largos periodos en stand by. No es casual que en algunas entidades federativas, la mayoría de los cargos de dirección de las instituciones electorales locales solo se instalen y operen temporalmente en periodos de elecciones.
Los privilegios de la burocracia electoral -hoy nacional- no se limitan ahí, sino que goza de un tabulador cuya remuneración a cada cargo representa lo doble a la percepción promedio recibida en puestos equivalentes en la Administración Pública Federal; anualmente se les otorgan “incentivos” al desempeño, apoyos por día de reyes, día de la madre, día del niño, útiles escolares, subsidio en 90 % en el comedor institucional, día feriado cada 11 de octubre por su aniversario, etc. Y si esto no fuera suficiente, en cada año en que tienen lugar las elecciones federales, al personal permanente se le otorga una compensación extra de dos meses de salario, el llamado “bono electoral”.
Aún no sabemos el pasivo que representará para las finanzas públicas de la sociedad mexicana cubrir pensiones del 100 % respecto al sueldo recibido, cuando buena parte de esta burocracia se apresta ya a jubilarse en tan inmejorables condiciones, al acercarse a la antigüedad laboral requerida de 30 y 28 años para hombres y mujeres respectivamente.
Todo esto hubiera sido imposible de imaginar sin una interpretación equivocada del significado de los organismos públicos autónomos, condición jurídica otorgada al IFE y por la cual ha dado pie a vagas afirmaciones de que “no pertenecen al Estado mexicano” y en consecuencia pueden establecer su organigrama, sueldos y funcionamiento al margen de los criterios de este, incluyendo el de la austeridad presupuestaria.
Si durante el enfrentamiento IFE versus gobierno federal panista, por la emisión de las cédulas de identidad, se pudo percibir una sumisión inaceptable del Consejo General a los intereses y exigencias burocráticas, con la llegada de Lorenzo Córdova y otros consejeros, lejos de intentar rectificar para que la máxima dirección recuperara su contrapeso frente a los partidos políticos y ante la élite burocrática, se optó por la rendición material del Consejo General a “una estructura profesional a prueba de todo, incluso de Consejeros Electorales”, según declaró Córdova en 2013 ya como consejero del IFE, y no como reproche sino como señal de admiración.
Sus afirmaciones adelantaban lo que sería el signo distintivo del actual Consejo General, a saber, la simbiosis nunca antes vista entre la máxima instancia colegiada y la burocracia del INE, así se refirió el actual consejero presidente respecto al personal de carrera y administrativo.
[…] han logrado ir desde perfección técnica en el momento de la organización de la elección que es digna de la relojería suiza… Un reloj de precisión que se ha venido afinando, puntualizando, particularmente por lo que tiene que ver con la organización electoral en más de dos décadas y ése, debo decirlo, es el principal insumo, la experiencia más importante del Instituto Nacional Electoral […]
Estas palabras las pronunció días después de asumir el cargo en 2014, y ahí mismo, al derrochar halagos a la vieja y ahora sucesora burocracia electoral, reconoció que dentro del INE se vivía “una especie de luna de miel”.
Lo curioso es que por esas fechas se dio a conocer que la principal institución electoral atravesaba ya por las peores calificaciones de aceptación entre la sociedad. De acuerdo a la encuesta Informe País sobre la calidad de la Ciudadanía en México, elaborada por diferentes centros académicos por encargo del IFE (y dada a conocer por esas fechas), la confianza en la institución electoral era del 34 %, descenso incluso mayor a la del gobierno federal que era del 36 % frente a los mejores valorados, como el Ejercito (62 %), los maestros (56 %) y las iglesias (55 %).
Otra encuesta de la Consultora BGC-Excélsior reflejaba que sólo el 45 % de los ciudadanos opinaba positivamente hacia el INE.
Cuando se recicló el IFE en el nuevo INE había dos opciones sobre el escritorio del consejero presidente: iniciar una profunda transformación y depuración del personal electoral, fueran cargos de dirección u operativos, con la finalidad de garantizar el éxito de la nueva ley electoral, o ponerse a la defensiva, envolviéndose en la misma bandera Consejo General- burocracia, alegando una necesaria unidad frente a los intentos desde afuera de descalificar a la “escuela privilegiada de democracia”.
Entenderá el buen lector cuál de las dos opciones prosperó. En la mente de Córdoba no se olvidaría el conflicto con la alta burocracia que provocaron algunos consejeros generales en los noventa, cuando cuestionaron la imparcialidad y capacidad de aquella, periodo en que se desempeñaba como consejero de Woldenberg, y que ahora no ocultaría su alegría de estar en la institución por “tercera vez”.
A continuación algunos datos inéditos, con poca resonancia en los medios de comunicación, pero que desenmascaran definitivamente la supuesta perfección de la relojería suiza del ahora INE:
- Durante 25 años se ha dicho que la joya de la corona del IFE-INE, el Registro Federal de Electores, es la base de datos más confiable y certera del Estado mexicano.
- Sin embargo, se omite decir que de 1992 (año de inicio de la emisión de la actual credencial) hasta 2005 se podía obtener la credencial electoral con fotografía sin presentar ningún documento y solo con la presencia de dos testigos.
- Hasta el día de hoy la credencial electoral se sigue emitiendo de “buena fe”, sin que el INE verifique la autenticidad de los documentos que entrega el solicitante, entre ellos el domicilio declarado.
- Esto motivó que, en 2001, la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinara que el IFE participaba en la comisión de un delito cuando ingresaba al Registro Federal de Electores datos falsos del domicilio proporcionados por una persona, al no verificar su autenticidad.
- Por esa misma razón, la credencial para votar no sirve aún en la actualidad para comprobar domicilio ante diferentes autoridades y prestadores de servicios.
- La desactualización de las credenciales para 2010 respecto a cambios de domicilio no reportado habían alcanzado el 30.1% y 17.2%, para aquellas con recuadro 03 y 09 respectivamente.
- Todo esto echa por tierra el supuesto de que se tiene un “Padrón Electoral auténtico, confiable, integral y libre de sesgos de cualquier tipo”, como afirmó la institución en los momentos más álgidos de la confrontación por la cédula de identidad.
- La credencial para votar con fotografía ha costado a la sociedad mexicana más de 3 mil 400 millones de dólares.
- Por otra parte, en 2011, la Auditoría Superior de la Federación afirmó que luego de una auditoría al Registro Federal de Electores se determinó que no había vuelto a realizar el censo total electoral desde 1991, actividad ordenada por la ley, que debería ser periódica para conocer “casa por casa” el número de personas acreedoras a la condición de ciudadanos. Incluso fue más allá al afirmar que el IFE no supo responder “el número de mexicanos mayores de 18 años” que había en 2009.
- El IFE respondió que no había vuelto a realizar el censo total electoral por el “alto costo de recursos presupuestales” y que lo sustituyó por el muestreo y proyecciones del Consejo Nacional de Población. Cabe señalar que la población de 2015 ha aumentado casi 50 % más con respecto a la que había en 1990, sin que hasta el día de hoy se haya vuelto a realizar un nuevo censo total electoral como ordenaba la legislación.
- En 2002 nos enteraremos por la misma autoridad electoral, que en 1994 –contrariamente a lo que se dijo por entonces- se utilizó la división territorial del país (distritación) correspondiente a la población de 1978 y no a la de 1990.
- En las elecciones federales de 2015, la división territorial del país en 300 distritos electorales que se utilizó, correspondió a la población resultante del Censo General de Población del año 2000 y no al último (2010) como ordena la constitución y la legislación electoral, argumentando el Consejo General del INE que existía “imposibilidad material para llevar a cabo”, debido a la cercanía del comienzo del proceso electoral 2014-2015.
- En 2013 –como ya había ocurrido diez años atrás- quedó demostrada la vulnerabilidad del padrón electoral en manos del IFE, al aparecer en venta en internet. A dos años de lo ocurrido aún no se determina la responsabilidad de la fuga de datos confidenciales, porque a decir del consejero Córdova, la investigación privilegia “la exhaustividad”.
- La Contraloría General del IFE-INE afirmó que, sin excepción, en cada año hay un subejercicio del gasto, al desembolsar entre el 75% y 86% del presupuesto en el último trimestre.
- Esto no podría conocerse si el Contralor General no hubiera sido nombrado por la Cámara de Diputados a partir de 2007 y no más por el Consejo General. Antes de ese año no existe un solo informe que detalle la forma en que se gastaba el dinero público en instituto.
- La falta de probidad en el IFE llegó a su clímax en 2012, cuando la ASF reveló otra vez que en la revisión del gasto público 2010 se detectó la transferencia ilegal de más de 348 millones de pesos a otras actividades por parte de la Junta General Ejecutiva (consejero presidente y directores ejecutivos) bajo la argucia de “ahorros”, dinero público no ejercido y que tenía que haberse devuelto a la Tesorería de la Federación. La entonces Contraloría General no solo ratificó lo señalado por la ASF sino que tuvo que iniciar procedimientos administrativos por la actuación fraudulenta de altos funcionarios. Nunca se supo el resultado de las sanciones.
- Hoy se sabe que el INE ha solicitado un presupuesto de casi 15 mil 500 millones de pesos para 2016 (compárese con los 11 mil millones para 2013, año como este donde no hubo elecciones federales). Como era de esperarse el pretexto del aumento es el tener “74 atribuciones” más, renovación de inmobiliario, pago de arrendamiento -¿o esperamos a que trabajen en el camellón? afirma el ahora consejero general, el economista Ciro Murayama y exasesor en tiempos de Woldenberg.
- Se ha dado a conocer que más de mil millones corresponderán a nuevas instalaciones que incluirán museo, macro sala de prensa, “plaza de la democracia”, zonas deportivas, regaderas, “pista ciclista interna pensada para mejorar el clima laboral y la productividad de los funcionarios” a decir del director ejecutivo de administración.
- Ante la indignación, quien rápidamente ha salido al paso ha sido el consejero Marco Antonio Baños: “Si nos recortan 50% del presupuesto… el instituto no tendría condiciones para funcionar”.
- Es de esperar que, con el argumento de las nuevas competencias del INE en las elecciones estatales, ahora el “bono electoral” de dos meses de sueldo adicional dejará de ser trienal para convertirse en anual.
- La misma Contraloría General del IFE-INE en todos sus informes anuales de gestión de 2010 a 2014 ha señalado que el pago de la nómina “es el principal elemento de presión de gasto y constituye el mayor obstáculo para reducir el presupuesto del IFE”.
- Poco le duró al nuevo consejero presidente afirmar en 2014 que el reto de la institución sería ser “paradigmática de austeridad en el manejo de sus recursos sin merma de la eficiencia”. Simplemente para este año 2015 se destinaron 100 millones de pesos para el pago de asesores de los consejeros electorales.
Colofón
Se cumple un cuarto de siglo del comienzo de los trabajos de una institución electoral que, se decía, sería ejemplo de imparcialidad, transparencia y profesionalismo.
Es cierto que se logró en este tiempo desterrar el fantasma del fraude, no tanto por la vocación democrática y legal de una burocracia que en su mayoría procedía del antiguo régimen, sino por la introducción de una serie de candados legales y técnicos que impedían la opacidad a la hora de procesar los resultados electorales.
La selección de los funcionarios de casilla mediante dos insaculaciones (sorteos) de los ciudadanos, el acceso de los partidos a una copia de los resultados en cada casilla, amén de una copia de los resultados para un conteo preliminar (PREP), sirvieron para establecer conteos paralelos al conteo oficial llevado a cabo con el acta original de los mismos resultados.
Es al trabajo de decenas de miles de mexicanos contratados temporalmente como se logra sacar cada elección (particularmente el llamado “trabajo de campo” realizado por capacitadores-asistentes y supervisores), pero sobre todo, el de cientos de miles de ciudadanos y ciudadanas que aceptan fungir como funcionarios de casilla sin ningún pago a cambio (“es una obligación” se expresa desde la burocracia electoral) en un horario que se prolonga hasta la madrugada del día siguiente a la jornada electoral.
De acuerdo a datos estadísticos que publicaba el IFE a principios de la década pasada, 6 de cada 7 ciudadanos seleccionados en la primera insaculación rechazada participar en la casilla electoral. Hoy ya no se difunden las mismas estadísticas.
A diferencia de entonces, hoy solo una tercera parte, y en el mejor de los casos, menos de la mitad de los encuestados valora positivamente a la institución electoral que hereda al IFE; lo más preocupante de todo, es que más de la mitad de los electores no votan en las elecciones intermedias (53 % en 2015), lo que no sucede en ningún país desarrollado.
Hay que recordarle al actual consejero presidente del INE que el filósofo y jurista Norberto Bobbio definió los dos principios básicos en que se sustentaba el Estado Constitucional de Derecho, a saber, la legalidad y la legitimidad. La primera consistente en el cabal cumplimiento de las normas jurídicas, mientras que la segunda, en la aceptación de que el criterio para acceder al poder lo sería el sufragio universal.
No son demócratas quienes desde el poder, los partidos, el INE y los medios informativos ignoran el abstencionismo, pues cuando este es mayor al número de votantes significa el rechazo de la mayoría no solo de uno u otro partido sino del conjunto de las instituciones del régimen político, y se traduce en un déficit de legitimidad.
Es un ignorante quien afirma que un 47% de votantes “refleja que tenemos una sociedad que se apodera del voto para decir no al boicot de las elecciones y decidir en el futuro del país”. Tratándose de un funcionario público, dicha actitud adquiere alcances de negligencia.
Tampoco es casual que la pérdida de credibilidad social en la principal institución electoral, coincida con la subordinación del Consejo General a los intereses burocráticos y partidistas. Es característico de las mentes autoritarias llamar a la unidad, alegando “enemigos externos” en momentos de mayor debilidad para conservar el statu quo.
La prueba de fuego del Consejo General no fue en absoluto las pasadas elecciones de junio, sino la que se le presentará cuando tenga que fijar su posición oficial ante el actual gobierno federal, cuando este resuelva emitir el principal documento de identidad que por ley está obligado.
El consejero presidente y algunos consejeros sobrevivientes del conflicto por la cédula deberán tener en cuenta que ahora el actual gobierno -nada menos que el PRI- cuenta con suficiente mayoría en la Cámara de Diputados para introducir los cambios legislativos necesarios, incluyendo deshacerse de consejeros incómodos.
La actual situación por la que se encuentra el INE debe ser vista como uno de los mayores fraudes en nombre de la transición y consolidación de la democracia.
El dispendio de los recursos públicos representa un desprecio a la sociedad, una indiferencia a lo ocurrido el día de la jornada electoral, cuando la mayoría de los ciudadanos decidió no votar.
Es de lamentar que no haya en el horizonte una fuerza política o social que se atreva a cuestionar ante lo que ocurre.
* Héctor Fernández Pedroza tiene estudios doctorales y maestría en Derecho Constitucional por la Universidad de Sevilla, España, y es Profesor de la UNAM ([email protected]).