INE: la relojería suiza se descompone. Parte I
blogeditor · 21 de octubre de 2015
“When logic and proportion
have fallen sloppy dead…”.
Jefferson Airplane – White rabbit
Para poder comprender el estado actual que guarda la institución electoral –ahora con alcances nacionales- es necesario remontarse al escenario político que precedió a su creación hace un cuarto de siglo.
Debe recordarse que las elecciones federales y presidenciales de 1988 representaron un punto de inflexión en el régimen político mexicano, al quedar evidenciada su incapacidad para garantizar elecciones libres, equitativas y transparentes.
El cúmulo de irregularidades en las campañas electorales, durante la jornada electoral y en el intervalo del cómputo electoral de la elección presidencial en aquel año, pusieron al descubierto la parcialidad de las autoridades –de los tres órdenes de gobierno- en el manejo de los recursos públicos, irregularidades en la conducción que incluirán a la autoridad electoral (Comisión Federal Electoral), por entonces subordinada a la Secretaría de Gobernación.
El cambio cultural en las preferencias de los votantes introdujeron un lenguaje imposible de imaginar solo unos años atrás, dominado por los discursos de los “gobiernos de la Revolución Mexicana”.
El inicio del fin del régimen de partido hegemónico producto de la inédita votación a favor de las fuerzas partidistas de oposición, aunado a un preocupante abstencionismo de la mitad de los electores, tuvieron como resonancia la demanda política por introducir una reforma electoral profunda como parte de la transición a la democracia.
En efecto, se planteó el diseño de una institución electoral federal “nueva” que incorporó en su principal órgano de dirección, junto a los dos tradicionales actores –el gobierno organizador de los comicios y los partidos políticos- a un sector no político, no partidista, conformado por especialistas en la materia.
De igual manera, se propuso la formación de un cuerpo electoral de funcionarios y personal operativo, que fueran capaces y ajenos a los partidos, pero que gozaran de estabilidad laboral más allá de los periodos de elecciones.
En suma, la ingeniería electoral que sustituyó a la anterior se cimentó en dos pilares, a saber, la ciudadanización de los órganos de dirección del IFE, en sus tres dimensiones, Consejo General, Consejos Locales (delegaciones estatales) y Consejos Distritales; el otro fue la profesionalización del personal electoral mediante un servicio civil de carrera.
La ciudadanización que nunca fue
El papel desproporcionado, al margen del derecho, del Poder Ejecutivo Federal en las elecciones, fueran estas federales, estatales o municipales, generó un debate postelectoral a fines de la década de los ochenta sobre la conveniencia de modificar el statu quo. Las propuestas se dividieron en dos: una que alegaba mantener la presencia del gobierno federal (a través de la Secretaría de Gobernación) en los procesos electorales, limitándola a sus funciones estrictamente constitucionales y legales, mientras que otros plantearon la radical salida del gobierno debido a su pérdida de credibilidad como autoridad electoral.
Para 1990, año en que se aprobó una nueva legislación electoral federal, aún se estaba lejos de que el régimen autoritario cediera, se decantara por la segunda opción.
La fórmula que se decidió fue la incorporación de un tercer sector no político de especialistas (consejeros magistrados) al principal órgano de dirección del nuevo IFE, el Consejo General, para servir de contrapeso al gobierno –representado por el Secretario de Gobernación que fungía como presidente del consejo- y frente a los partidos políticos.
Esto quedó redactado en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE, 1990), que inauguró la nueva legislación en la materia electoral. Sin embargo, en los hechos no se tradujo en un cambio real en el equilibrio del poder, toda vez que el consejero presidente y los consejeros del Poder Legislativo provinieron del mismo partido en el gobierno y, además de estos votos asegurados, su partido tuvo el mayor número de representantes en el Consejo General (cuyo voto tuvo el peso equivalente a su porcentaje de votación recibida en la última elección); a su vez, los consejeros magistrados eran propuestos por el Presidente de la República a la Cámara de Diputados, dominada esta por el mismo partido.
El carácter descentralizado del IFE (personalidad jurídica y patrimonio propio, más autonomía de gestión), quedó solo en el papel debido a la abrumadora persistencia del partido hegemónico, por cierto, naturaleza jurídica del organismo, heredada de la institución electoral previa a las elecciones de 1988.
Es con la persistente presión de la opinión pública por una liberalización del régimen, que se dio el primer paso para la ciudadanización del Consejo General del IFE, al aprobarse la reforma constitucional y legal de 1994 que le retiró el voto a los partidos políticos y a los representantes del Poder Legislativo –dejándolos solo con voz- y que reemplazó a los consejeros magistrados por consejeros ciudadanos cuya característica principal consistió en ya no ser propuestos por el Presidente, sino por los mismos diputados encargados de su aprobación.
Después de esto, el principal escollo lo representó la permanencia del Secretario de Gobernación dentro del Consejo, que a pesar de ya no contar con el voto de calidad en caso de empate (ahora solo tendría el voto simple), su atribución de continuar designando al director general del instituto y en consecuencia dirigir los trabajos institucionales, mantuvo la desconfianza entre las fuerzas políticas y sociales contrarias al PRI.
Fue con la reforma constitucional y legal de 1996 cuando ocurre definitivamente la llamada ciudadanización del Consejo General tras la salida sin retorno del gobierno federal; fisonomía que se consideró capaz de responder al reclamo de elecciones libres y justas, un Consejo General formado por nueve consejeros electorales propuestos y nombrados por la Cámara de Diputados, incluyendo el nombramiento de uno de ellos como presidente del órgano colegiado.
Es en esta última reforma cuando quedó definida la fórmula tripartita del modelo de institución electoral que tantos suspiros generó y que hasta el día de hoy conocemos, a saber: un Consejo General, como principal autoridad en la toma de decisiones electoral-administrativas, árbitro frente a los actores de la contienda electoral, los partidos políticos, pero también como contrapeso frente a la burocracia electoral.
Vale decir que este modelo tripartito legalmente se replicaba en las delegaciones estatales y consejos distritales desde 1990, sin embargo, el dominio en el Consejo General del “PRI-gobierno” restaron transparencia e imparcialidad a la forma en que quedaron conformados los consejos en estos dos niveles de dirección, opacidad que no cambió con la ciudadanización del Consejo General, y que por sorprendente que parezca, a 25 años de su instrumentación, el tercer sector reservado a consejeros ciudadanos en los consejos locales y distritales hasta el día de hoy siguen designándose por criterios discrecionales.
La gran expectación social que generó la salida del gobierno federal del principal órgano de dirección del IFE, el Consejo General, evitó poner la mirada también en los otros dos niveles de dirección, controlados en su totalidad por las propuestas de la misma burocracia electoral.
Si bien con la llegada de los primeros “consejeros ciudadanos” en 1994, no se percibió con claridad la repartición de consejeros en función del porcentaje de representación de los principales partidos en la Cámara de Diputados, debido a que desde entonces se maquilló la imagen de que serían las instituciones académicas el denominador común para encontrar a los futuros consejeros profesionales (también se recurrirá al periodismo), libres de compromisos partidistas.
El destino político de la mayoría de los consejeros de la primera generación, luego de su paso por el Consejo General del IFE (1994-96), vino a poner en duda su supuesta independencia con los círculos del poder; figuras como José Woldenberg, Santiago Creel Miranda, José Agustín Ortiz Pinchetti, Miguel Ángel Granados Chapa son el mejor ejemplo, pues salvo el primero, los demás fueron postulados por partidos políticos a cargos de elección popular.
Para la selección del Consejo General para el periodo 1996-2004, en donde ya no figuró el gobierno, en un primer acercamiento se pudo percibir la casual afinidad ideológica de algunos candidatos al cargo con los partidos políticos que los propusieron.
Con el paso de los años quedó demostrado que el vacío dejado por el viejo régimen presidencialista fue ocupado rápidamente por las cuotas partidistas en el Consejo General de las tres principales fuerzas políticas.
De una vez por todas debemos desmitificar la imagen del académico y columnista, enclaustrado en su alma mater (la universidad o el periodismo), desprovisto de ambición y dedicado a la búsqueda de la verdad, a donde recurren los políticos para acceder a la “luz” del maestro, en un ejercicio de headhunters.
La procedencia académica, o el participar periódicamente en un medio de comunicación como especialista electoral, han sido el mejor disfraz y reflector para ocultar la inmoralidad que precedió a la selección y nombramiento de los consejeros electorales del Consejo General.
Se ha gastado mucha tinta sobre el Consejo General nombrado de 1996, que tuvo a cargo a su vez, la elección presidencial del 2000 que puso fin a la transición democrática con la llegada del primer gobierno de la alternancia, pretendiéndole asignar calificativos de “histórico” por su supuesta valentía y profesionalismo.
El internacionalista Jorge Castañeda tiene razón cuando afirma que “hasta mi abuelita” la podría haber sacado, en referencia a la facilidad con que se aceptaron los resultados de la elección del 2000, dada la diferencia de 6 puntos porcentuales entre el primero y segundo lugar que hicieron diluir cualquier reproche a la autoridad electoral para poder cambiar el resultado. El IFE y ahora INE –remata el excanciller- no aguanta una elección cerrada como veremos más adelante.
El primer consejero presidente “ciudadano”, Woldenberg, solía equiparar la competencia electoral con el fútbol, al decir que el mejor árbitro –en alusión al IFE- era aquel que no se ve, a lo que habría que agregar, que el peor arbitro también no se ve cuando hay varios goles de diferencia, cuando los méritos del triunfador son tales que eclipsan la actuación del silbante, por muy mala que esta haya sido.
Precisamente la designación de Woldenberg al frente del Consejo General fue el mayor ejemplo del compromiso con el continuismo, antes que por la revisión profunda del rumbo que tomaba la operación del IFE. Su llegada a la presidencia fue producto de una alineación ambigua entre dos partidos que se decían irreconciliables, el PRI y el PRD, fuerzas políticas que serían sus principales promotoras para el cargo, debido por un lado, a la estrecha cercanía del grupo Nexos –al que pertenecía Woldenberg- con el gobierno anterior (1988-94) que le había permitió llegar como consejero en 1994, y producto de su relación cercana con Julia Carabias, Secretaria de Recursos Naturales y Pesca en el zedillismo, por otro lado, su exmilitancia en las fuerzas partidistas marxista-leninistas que antecedieron al PRD, permitieron cerrar el círculo para su designación.
Sus poses mediáticas como el fumar puro en las sesiones del consejo, declarar al periódico Reforma su afición por la buena bebida, asistir de mezclilla al instituto en su primera etapa como consejero, mantener su pelo largo, etc., le permitieron generar una imagen ajena al tradicional alto funcionario, pero que no se correspondió en absoluto con sus posiciones en materia electoral al menos desde la década de los 90: su defensa cuasi religiosa de los partidos políticos, su rechazo a las candidaturas independientes y a la desaparición de los institutos electorales estatales, como la defensa de la reforma constitucional y legal que prohíbe a los ciudadanos contratar publicidad para declaraciones de carácter político.
El marcado conservadurismo de Woldenberg se puso de relieve cuando mantuvo por más de un año como Secretario Ejecutivo (brazo principal de la burocracia) a Felipe Solís Acero, exfuncionario de la SEGOB y señalado como uno de los principales “alquimistas” del nuevo diseño electoral; gracias a la rebelión dentro del Consejo General se impidió la permanencia de ese personaje. Años después el exSecretario Ejecutivo fue diputado federal por el PRI, y actualmente es subsecretario de la misma dependencia en el gobierno federal.
Aún se recuerdan las declaraciones de Woldenberg cuando se le cuestionó sobre el informe de la cuenta pública 2003 de la Auditoría Superior de la Federación, que afirmaba que como Consejero Presidente había tenido una remuneración superior al Presidente de la República: “eso no puede ser porque la propia Cámara de Diputados establecieron en aquel año que nadie podría ganar por encima del presidente”. Lo que omitió decir el exespecialista en temas sindicales es que la ASF había demostrado con datos duros, con revisión de la nómina individual de uno y otro cargo, las percepciones recibidas.
Si a cuenta de lápiz y papel sumamos a los casi 2 millones 800 mil pesos que percibió en 2003, las remuneraciones de otros 10 años que duró su paso como consejero electoral (1993-2004) evidencian lo redituable que significó para la izquierda militante rectificar en el error de vivir fuera del presupuesto.
Su cercanía con el priismo autoritario le permitió, a su vez, que la asociación civil que él mismo fundó (Instituto de Estudios para la Transición Democrática) recibiera cuantiosos recursos públicos para la elaboración de las publicaciones “Quién es Quién en el Congreso: diputados y senadores…”, correspondientes a las Legislaturas LVII y LVIII (1997-2000 y 2000-2003), publicaciones hechas por encargo para la propia clase política.
La gratitud profesada por algunos partidos a su actuación en el IFE se ha reflejado que en el pasado reciente se le haya mencionado como posible candidato “externo” a Jefe de Gobierno del DF por el PRD, o para ocupar el cargo de presidente del mismo partido. Además su influencia -que no se limitó a la izquierda partidaria- le permitió colocar a su sobrino en altos cargos, primero con el calderonismo y actualmente en el gobierno del DF, y seguramente en el futuro en algún gobierno del PRI, o para que en las siguientes renovaciones del Consejo General del INE, los tres grandes partidos, o al menos uno de ellos postule a su familiar bajo la bandera de hombre institucional sin partido.
Todo esto que hoy se ve como normal hubiera resultado un escándalo durante los primeros años del primer Consejo General del IFE plenamente “autónomo” (1996-2004), pues era común ante los medios de comunicación que todos ellos se definieran como “apartidistas”, ya que precisamente esa condición les había permitido alcanzar el cargo luego de décadas de parcialidad en la organización electoral; lo curioso es que muy pronto algunos de estos consejeros renunciaron al cargo para incorporarse a los gobiernos provenientes de los partidos que los postularon (Juan Molinar Horcasitas, Emilio Zebadúa), o al finalizar su encargo para hacer lo mismo o convertirse en legisladores postulados por algún partido, como Alonso Lujambio y Jaime Cárdenas Gracia; otra opción fue tocar las puertas de algún partido para ser postulada al IFAI como ocurrió con Jacqueline Peschard.
Ante estos hechos que pusieron al descubierto la falsa independencia que decían tener, se agregaron casos vergonzantes como el del consejero en funciones Cárdenas Gracia, que cuando en un pleito verbal algunos legisladores del PRI lo acusaron de hostil a su partido, reclamándole que fueron ellos quienes lo postularon al cargo, él revirara que fue el PRD.
El incidente más serio ocurrió cuando, en los primeros meses de 1999, el representante del PRI en el consejo solicitó el inicio de un procedimiento administrativo contra varios consejeros por conductas “atípicas e ilegales” y amagó con la solicitud de juicio político contra los mismos por las supuestas irregularidades (excesivos viajes por avión no justificados, autorización de asesorías externas a familiares, autorización del pagos “exorbitantes” en bebidas alcohólicas y en la renta de sombreros charros en un evento nacional de consejeros electorales, etc.).
Cabe señalar que la reacción del PRI era consecuencia de sus permanentes quejas por la supuesta parcialidad de los consejeros, en particular, en actuaciones que afectaban a su partido. La confrontación era la continuación de un permanente forcejeo de la mayoría de los consejeros con la alta burocracia de las oficinas centrales del IFE, señalándola de poco profesional y obstructiva, pleito que había obligado a renunciar al Secretario Ejecutivo vinculado a la SEGOB.
La coincidencia en los intereses PRI-burocracia electoral que derivaron en el procedimiento administrativo y en la amenaza de destitución de algunos consejeros (y filtraciones a la prensa), tenían la intención de mandar un claro mensaje a los consejeros: o desistían de seguir haciendo declaraciones en contra del PRI y dejaban de cuestionar a la alta burocracia por su supuesta improvisación y parcialidad, o de lo contrario serían objeto permanente de escrutinio, de vigilancia legal e ilegal de su encargo; a cambio de aceptar las reglas no escritas, la burocracia se comprometía a “sacarles el trabajo”.
Más allá de los escándalos Pemexgate y Amigos de Fox que se tradujeron en sendas multas económicas para el PRI y para la coalición que condujo el PAN, no se volvió a presentar otro incidente donde el Consejo General –o al menos algunos de sus integrantes- marcaran su distancia ante los partidos políticos y la burocracia electoral. En contraparte, no se volvió a hablar de la solicitud de juicio político, ni se supo más de la denuncia administrativa contra los consejeros.
* Héctor Fernández Pedroza tiene estudios doctorales y maestría en Derecho Constitucional por la Universidad de Sevilla, España, y es Profesor de la UNAM ([email protected]).