¿Ha servido planear el desarrollo desde la CPEUM?

Por: Gonzalo Hernández Licona

No hay un solo país cuyo gobierno, por más liberal que sea, no tenga algún elemento de planeación. Sólo por usar recursos públicos se requieren procesos de planeación que, en sociedades democráticas, incluyan también medición, evaluación y rendición de cuentas del destino de dichos recursos.

México no es la excepción. Pero por la forma de operar el proceso de planeación y por sus resultados concretos en materia de desarrollo, no es difícil decir que la planeación no ha tenido resultados destacados. Ello a pesar de que México decidió insertar la obligación de planeación en la Constitución. O quizá ese hecho ha sido uno de los problemas.

¿La necesidad de planeación debe ser normada desde la Constitución?

Países con gran desarrollo económico y social de largo plazo, tales como Estados Unidos, Inglaterra, Suiza y los países Escandinavos no tienen una mención explícita de planeación en su carta magna. La planeación existe, pero ésta se desarrolla de manera flexible, de acuerdo a las realidades y objetivos no sólo de cada gobierno, sino que ésta puede modificarse en diferentes periodos durante un mismo gobierno.

La planeación es más explícita en los documentos legales de países en crisis (económica y social) y que además sostienen que el estado sea el que guíe el desarrollo, casi de manera exclusiva – por ejemplo la Unión Soviética, China y la India. El Estado dicta el rumbo y los objetivos, y los ciudadanos y las instituciones deben ir en esa dirección. Es incluso curioso que el gobierno chino eliminara la palabra “planeación” de sus proyectos quinquenales de desarrollo a partir 2006, subrayando que el nuevo rumbo del país debería alejarse de una visión estatal y abrirse más al mercado. Estos cambios han impulsado en los últimos años tasas de crecimiento consecutivas que han superado el 10 %.

México tuvo su primera experiencia clara de planeación en 1930, pocos años después de terminados los actos bélicos de la Revolución y después de haberse promulgado la Constitución de 1917. Ni este texto constitucional ni el de 1857 incluyeron de manera explícita la planeación. En 1930 se expidió la Ley de Planeación de la República, con la cual el país centró su acción en la creación de infraestructura y obra pública.

Un proceso de planeación más concreto fue el Plan Sexenal que desarrolló Plutarco Elías Calles para que se aplicara en el sexenio de Lázaro Cárdenas (el primer periodo de 6 años). La lógica fue que el estado guiara el desarrollo del país, lo cual fue evidente en la filosofía económica y social del gobierno entre 1934 y 1940. Posteriormente, cada sexenio tuvo un plan sexenal que señalaba objetivos y prioridades, aún sin que la planeación fuera explícita en la Constitución.

La crisis del petróleo de 1981 que resquebrajó las finanzas públicas del estado mexicano, generó la mayor crisis económica del país en muchas décadas. Nuevamente un país en crisis vio la necesidad, en 1982, de que el Estado fuera el que retomara el rumbo del desarrollo. Pero en esta ocasión el Estado estaba representado por técnicos capacitados en las mejores universidades del mundo. La combinación de técnicos en el poder y la visión de que el estado era impulsor del desarrollo magnificó la importancia de la planeación. Con ello, no se tuvo que esperar mucho para que la planeación llegara a la Constitución, convertida en Artículo 26.

En 1983 se reformó la Constitución y la planeación ingresó en la Carta Magna. El mandato del Artículo 26 es el siguiente: “El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, competitividad, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación”. El primer Plan Nacional de Desarrollo fue el del Presidente de la Madrid 1982-1988.

Si hiciéramos una evaluación sencilla de la planeación constitucional para un mejor desarrollo a partir de 1983 (año en que se incluyó la planeación en la Constitución), el resultado sería bastante pobre. El crecimiento del PIB per cápita promedio anual entre 1983 y 2014 ha sido de 0.6 %, claramente menor que en el periodo 1917-1982 (2.1 %), en el que la planeación no estaba en la Constitución. En términos de pobreza, con la limitada información que se tiene, la pobreza alimentaria pasó del 61.8 % a 22.5 % entre 1950 y 1984. En 2014 la pobreza alimentaria fue del 20.5 %, una reducción sólo marginal desde que la planeación está en la Constitución. Finalmente, en lo que respecta a la desigualdad, el coeficiente de Gini pasó de 0.52 en 1950 a 0.43 en 1984, una disminución importante. No obstante, en 2014 subió a 0.49.

La inclusión de la planeación en la Constitución no se ha reflejado en un mejor desarrollo. Quizá la causalidad debe ser vista al revés: La planeación se vuelve importante en un país en crisis – México en 1983, China en 1957, India en 1947 y la URSS desde 1928. Si además se añade que esos procesos férreos de planeación suponen que el estado dirigirá el desarrollo, relegando la iniciativa y la innovación ciudadana, entonces planeación y desarrollo de largo plazo no caminarán juntos

¿Qué habría pasado si la planeación no se hubiera introducido en la Constitución en 1983? No sólo creo que no hubiera pasado nada; considero incluso que el proceso de planeación que describe la Constitución y luego detalla la Ley de Planeación de 1983 han entorpecido el desarrollo mediante su burocratización.

Los principales problemas de la planeación en la Constitución a partir de 1983 son los siguientes:

1. Asumir la premisa de que el desarrollo es un tema que se resuelve técnicamente, a partir de la sabiduría del Estado y sus equipos bien calificados

El desarrollo tiene que ver con las iniciativas de los ciudadanos y para ello el Estado debe construir sistemas de justicia y de protección que faciliten y promuevan el acceso efectivo universal a los derechos. El desarrollo no consiste en incrementar la productividad por hectárea del café mediante la aplicación de una técnica específica. Se relaciona, más bien, con el aseguramiento de que quienes produzcan cualquier bien o servicio, tengan las menores barreras para hacerlo y las mayores facilidades, incluyendo la protección jurídica, igual para todos.

La planeación del estado mexicano debería centrarse en cómo darle cause operativo y financiero al artículo 1 y 4 de la Constitución para generar una sociedad con un piso parejo para todos, basado en la inclusión equitativa de todos los grupos sociales y en la producción de bienes públicos. Lo demás debe ser decidido por los ciudadanos en el día a día.

2. La ley de planeación, que se deriva del artículo 26, tiene diversos problemas

Un primer problema es el proceso “democrático” que le exige a la planeación de cada gobierno. Es claro que todas las voces y especialmente todos los grupos se deben escuchar en las grandes decisiones nacionales, especialmente en materia de desarrollo. Pero cuando cada gobierno busca consultar los grandes objetivos nacionales cada sexenio, se pierde casi por completo lo que ya está especificado en la Constitución, que también debió partir de un proceso democrático. Artículos como el 1 y el 4 de la Constitución delinean de manera importante el rumbo del desarrollo: el acceso efectivo a los derechos. El hecho de que en cada proceso sexenal de planeación se busquen metas novedosas provoca, en la práctica, que se consolide una visión de corto plazo del país. Si bien la Ley de Planeación declara tomar a la Constitución como referencia, esto en general no sucede cuando se construyen los planes nacionales de desarrollo. Sólo el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 hace énfasis explícito a los derechos.

El segundo problema reside en la obligatoriedad de contar con programas sectoriales, especiales y transversales. A pesar de ello, el Presupuesto de Egresos de la Federación y la contabilidad nacional se basan en programas presupuestales que no tienen un nexo claro con los programas sectoriales. Tampoco existe un proceso institucional de coordinación para los programas especiales y transversales. Puede haber un Secretario de Estado responsable de los mismos, pero la coordinación con sus pares no está institucionalizada., de modo que en la práctica, los programas especiales y transversales tampoco son centro de la planeación y mucho menos de la medición y la responsabilidad. Por todo ello, el enfoque de la planeación y la ejecución presupuestaria reside exclusivamente en los programas presupuestarios. Los programas sectoriales, transversales y especiales no tienen uso práctico, a pesar de la Constitución y de la Ley de Planeación.

Un tercer problema es que la atribución de planeación de la Secretaría de Programación y Presupuesto de 1983 dejó de ser tan relevante cuando ésta desapareció y sus funciones fueron asumidas por la Subsecretaría de Egresos de Hacienda. La Ley de Planeación hace responsable a la Secretaría de Hacienda de la planeación, pero la Subsecretaría tiene en la práctica tantas responsabilidades en la operación diaria presupuestaria, que la labor de planeación no es prioritaria.

Finalmente cabe añadir que el artículo 26 se reformó tanto en 2006 como en 2014 para incluir los incisos B y C, que otorgan autonomía al INEGI y al CONEVAL, respectivamente. Que la planeación tenga explícita la necesidad de medir las principales variables del desarrollo del país y que exista rendición de cuentas es, sin duda, una buena idea. El INEGI y el CONEVAL son instituciones que nacieron sin esa autonomía, pero su trabajo riguroso y su independencia respecto a los gobiernos y los partidos políticos han sido, en general, adecuados. En todo estado debe existir un grupo técnico, ajeno al Gobierno y a las decisiones políticas, que haga un contrapeso a los deseos de los políticos de que siempre haya buenas noticias.

El problema es que la existencia de múltiples instancias autónomas sólo muestra la fragilidad y la falta de credibilidad del Estado en su conjunto y de los Gobiernos en particular. Países caracterizados por su gran desarrollo (Suiza, Suecia, Finlandia, entre otros) no cuentan con tantos entes autónomos como en México. Sus Gobiernos tienen credibilidad electoral, estadística y en el acceso a la información; en un Estado con prácticas democráticas bien asentadas no se necesitan órganos autónomos para que haya contrapesos. Y a veces ni así. La forma de elección de los responsables de órganos autónomos tales como el INEGI o el INE, en la que están involucrados directamente el Ejecutivo y los partidos políticos, hace que la autonomía de los mismos sea frágil.

Una última cuestión referida a la existencia de ambas instituciones – INEGI y CONEVAL – en el artículo 26 es la siguiente: en 2016 se suscitó un problema, pues la encuesta de hogares (Módulo de Condiciones Socioeconómicas, 2015) que levantó el INEGI para que después el CONEVAL pudiera medir la pobreza, presentaba dificultades de comparabilidad con años previos. Más allá de la razón de ese resultado, este hecho invita a reflexionar sobre la pertinencia de la responsabilidad compartida de ambas instituciones en la medición de la pobreza. De acuerdo con la Ley General de Desarrollo Social (2004), el CONEVAL debe medir y publicar las cifras de pobreza utilizando la información que levanta el INEGI (que en ese momento no era autónomo), pero como para el INEGI el indicador de pobreza no es responsabilidad suya, la institución no pone tanto énfasis en la comparabilidad de la encuesta. Esto puede generar, como en 2016, que las cifras de pobreza se alteren por problemas de la fuente de datos de los hogares.

Ante este hecho, hay dos posibles soluciones. Que exista una perfecta coordinación entre ambas instituciones, incluyendo los operativos de campo, en los que el INEGI ha tenido históricamente varios grados de libertad, lo cual implica incluso que ambas instituciones se contrapesen recíprocamente, como hoy sucede. La otra solución es que la responsabilidad de la medición de pobreza no sea compartida, ya porque sea atribuida al INEGI, ya porque el CONEVAL genere su propia encuesta de hogares.

Conclusión. El Artículo 26 Constitucional no ha contribuido al mejor desarrollo del país, dado que, además de que genera un sistema de planeación burocrático que no se refleja en decisiones presupuestarias, supone que el desarrollo es un problema que solo el Estado debe resolver. Los organismos autónomos que se crearon para una mejor planeación son buena idea, pero enfrentan retos de coordinación importantes. Además, reflejan la debilidad de los gobiernos para tener contrapesos sistemáticos en su diseño.

 

* Gonzalo Hernández Licona es secretario ejecutivo del CONEVAL.

 

 

** Este texto fue escrito por el autor [Hernández Licona, Gonzalo (2017). Planeación democrática del desarrollo nacional, Instituto Nacional de Estadística y Geografía y Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social] para el libro Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Comentada I, José Ramón Cossío Díaz (Coord.), Jimena Ruiz Cabañas Rivero, Julio M. Martínez Rivas, Santiago Oñate Yáñez (Eds.) (pp. 539-545). México: Tirant lo Blanch.