Fiscalización incomprendida

El pasado 26 de febrero la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación resolvió la Contradicción de Criterios, identificada bajo el rubro SUP-CDC-2/2020, consistente en la omisión de presentar facturas en formatos electrónicos. Sin embargo, el órgano jurisdiccional desperdició la oportunidad de homologar criterios valorativos en favor de una fiscalización integral, expedita, transparente, certera y moderna. Lo anterior pone en peligro la oportuna rendición de cuentas de los partidos políticos y los candidatos independientes en aras de las elecciones de 2020 y 2021.

Presentación del caso

La Contradicción de Criterios consistió en el enfrentamiento de dos posturas discordantes entre las Salas Regionales del TEPJF. Por una parte, la Sala Regional Xalapa determinó que la omisión de presentar comprobantes fiscales en formatos digitales debía considerarse como una falta sustantiva, ya que dicha omisión constituía una conducta dolosa. Es decir, ello obstaculizaba la función fiscalizadora del Instituto Nacional Electoral (INE), en virtud de que se carecía del medio idóneo para la validación de las operaciones comerciales con el Sistema Integral de Fiscalización (SIF), con el Sistema de Administración Tributaria (SAT) y con la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV)1.

Por otra parte, la Sala Regional Toluca resolvió que la omisión de entregar comprobantes fiscales en formatos digitales se debía considerar como una falta formal y en consecuencia como un error por omisión, puesto que se entregaron las facturas en papel. Dado lo anterior, el INE poseía los insumos necesarios para autentificar el acto de comercio a partir de una factura en papel, ya que este documento efectivamente posibilitaría la corroboración de las operaciones comerciales con el SIF, el SAT y la CNBV2.

La Sala Superior del TEPJF resolvió que no existía una Contradicción de Criterios debido a que no concurre una regla general que verse sobre la presentación de los comprobantes fiscales en formato digital. Además, consideró que para resolver este tipo de controversias las Salas Regionales deben analizar las circunstancias (número de comprobantes omitidos, oportunidad para subsanar omisiones, atención de los requerimientos de información, entrega parcial o completa de la información).

Por lo tanto, la autoridad jurisdiccional perdió la ocasión para excluir de las contiendas políticas las conductas dirigidas a entorpecer, obstaculizar y demorar los procedimientos de fiscalización de INE. Indirectamente, esta pauta jurisdiccional favorece a que los actores políticos opten por una autentificación integral y célere, o bien, por una validación parcial y dilatada. A todas luces, la resolución judicial desconoce el pasado, no entiende el presente y atenta contra el futuro de la fiscalización.

No conocer el pasado 

Al establecer un criterio que privilegia la instrumentación de un proceso de verificación en papel, en lugar de un proceso de autentificación digital, la Sala Superior del TEPJF desconoció y rechazó el proceso de construcción histórica del actual modelo de fiscalización. Esta decisión es un retroceso que posibilita la repetición de los vicios y los yerros de las elecciones presidenciales de 2012.

Basta recordar que los comicios presidenciales de 2012 estuvieron caracterizados por descalificaciones y quejas de transgresiones a las reglas del financiamiento y del gasto electoral desarrolladas por la Coalición Compromiso por México (PRI-PVEM)3 y por la Coalición Movimiento Progresista (PRD-PT-MC)4.

Estas denuncias buscaban la cancelación del registro de los partidos políticos, la eliminación de del registro del candidato y la nulidad de la elección5. No obstante, el marco normativo impidió que las quejas tuvieran un efecto sancionador en contra de un candidato electo y de los resultados de una elección, puesto que el andamiaje legal únicamente posibilitó la imposición de sanciones económicas a los partidos políticos. Este hecho fue benéfico para los intereses de las fuerzas políticas, ya que violar la ley para lograr un triunfo en los comicios fue efectivamente redituable; la penalidad solo consistió en una simple multa, sin importar la cantidad.

¿Cuáles fueron las deficiencias y las fallas del modelo fiscalizador de 2012? La incompatibilidad de los plazos para la fiscalización de las campañas electorales6 con los tiempos de calificación de la elección7 y de la toma de posesión del candidato electo8. Esta forma de fiscalizar impedía que las violaciones no fuesen valoradas como un elemento decisional en la anulación de los comicios, la valoración de la elección y la toma de posesión de un cargo electivo.

El Instituto Federal Electoral (IFE) no tenía los instrumentos normativos para detectar con celeridad e integralidad las irregularidades en el manejo de los recursos económicos. Cabe recordar que los actores políticos entregaban al IFE los insumos comprobatorios de sus operaciones comerciales en papel (se entregan decenas de cajas por partido político). Esta acción generaba una carga de trabajo desproporcionada, debido a que la autoridad fiscalizadora tenía que ordenar y sistematizar los documentos, capturar la información en un sistema informático básico en Excel, revisar las operaciones comerciales y realizar los cruces de información entre elecciones. Todo ello significaba que el proceso de fiscalización se realizara 12 meses después de la jorna electoral.

Además, los documentos en papel complicaban la acreditación de las irregularidades detectadas en la revisión de los informes de campaña, dado que el IFE tenía que generar procedimientos espaciales de validación con el SAT y la CNBV. Estos procedimientos eran sustanciados con gran demora, porque las instancias revisoras tenían que realizar una búsqueda manual para generar la autentificación de las operaciones. Lo anterior demuestró una incompatibilidad entre los sistemas de información del IFE y el SAT y la CNBV.

De la misma forma, las quejas en materia de fiscalización eran sustanciadas y resueltas en plazos extremadamente largos9, puesto que el IFE carecía de herramientas legales y tecnológicas que le permitiese verificar con mayor celeridad la autentificación de las operaciones comerciales.

Sin comprender el presente

Al minimizar la importancia de las facturas digitales en los procesos de autentificación de las operaciones comerciales, la Sala Superior del TEPJF evidenció un desconocimiento del actual modelo de fiscalización. Al desdeñar los principios de celeridad, modernidad e integralidad indujo un menospreció al proceso de rendición de cuentas; con ello, obstaculizó que los resultados de la fiscalización sean considerados para los análisis de nulidad y de calificación de las elecciones. El TEPJF dejó de observar los esfuerzos para garantizar la equidad de las contiendas electorales y evocó un modelo retrograda de fiscalización en papel.

El actual modelo de fiscalización, producto de la reforma electoral de 2014, pretende solucionar los errores y los defectos de la rendición de cuentas de los comicios de 2012. Para ello, incorporó diversas medidas para generar un modelo electrónico que reduzca los tiempos y las cargas de trabajo, garantice la globalidad en la verificación y reduzca la heterogeneidad de los instrumentos utilizados por el INE, el SAT y la CNBV.

Se establecieron reglas destinadas a modernizar y homologar la contabilidad de los partidos políticos y los candidatos independientes. Para ello, se facultó al INE a desarrollar un sistema de contabilidad electrónico en donde los actores políticos registren, en línea y en tiempo real, sus ingresos y egresos. Este sistema se alimenta, principalmente, de las facturas electrónicas para autentificar las operaciones comerciales así como comprobar en automático la veracidad de las operaciones. El sistema realiza automáticamente los cruces de la información con el SAT y la CNBV.

Ya con el sistema, se redujeron los plazos de fiscalización para las campañas electorales. El INE tiene 120 días, en lugar de 365 días, para revisar los informes de campaña. Para ello, los partidos políticos y los candidatos independientes presentan sus informes de ingresos y gastos cada 30 días contados a partir de que dé inicio la etapa de campaña. La autoridad fiscalizadora cuenta con 10 días para revisar la documentación soporte y la contabilidad. En caso de existir errores u omisiones se otorga un plazo de 5 días para que los actores políticos presenten las aclaraciones o rectificaciones. Una vez concluida la revisión del último informe se cuenta con 16 días para someter a consideración del Consejo General del INE el dictamen consolidado y la propuesta de resolución.

La disminución de los plazos del proceso de fiscalización es posible gracias dos factores: la instrumentación del sistema de contabilidad electrónico y la revisión simultánea al desarrollo de las campañas electorales. La conjunción de estos factores permite que la autoridad fiscalizadora realice una verificación de manera expedita e integral. Además, estos factores buscan inhibir la instrumentación de conductas que quebranten la equidad de las elecciones, las cuales fueron realizadas cotidianamente en el pasado. Estas conductas son: el reporte incompleto de operaciones, la realización pagos mediante triangulaciones, el ocultamiento de ingresos y egresos, el maquillaje o encuadramiento de las cifras reportadas, la distribución de los gastos entre diversas campañas para favorecer ciertas elecciones, entre otras.

Un cambio adicional con este modelo consiste en que los candidatos se vuelven responsables solidarios del cumplimiento de los informes de campaña, lo que significa que en caso de irregularidades estos pueden ser sancionados junto con los partidos políticos. Otro cambio más radica en la regulación de la nulidad de las elecciones a causa del rebase del tope de gastos de campaña, de recibir dinero de una fuente ilícita o de usar recursos públicos en las campañas.

Condenar el futuro

La decisión de la Sala Superior del TEPJF pone en vilo el proceso de fiscalización de las elecciones de 2020 y 2021, puesto que favorece a que los partidos políticos y los candidatos independientes omitan presentar en formato electrónico las facturas. Por consecuencia, el INE tendrá que volver a instrumentar una verificación en papel, atentando contra toda lógica de celeridad, integralidad y modernidad.

Un procedimiento de autentificación largo y complejo puede generar que la rendición de cuentas sea deficiente e inacabada, debido a que no habrá tiempo para verificar a cabalidad las operaciones comerciales. En caso de existir alguna irregularidad determinante, ésta no podría ser tomada en cuenta para determinar la nulidad de una elección, o bien, como un elemento preponderante en la calificación de los comicios.

Si bien, las elecciones de 2020 no representan mayor complejidad, derivado del número de cargos en disputa10, la atención de la autoridad jurisdiccional debió enfocarse en los comicios de 2021 cuando estarán en disputa 1,926 cargos de representación popular.

Dado que en las elecciones de 2021 son un escenario propicio para que el criterio de la Sala Superior del TEPJF pueda generar mayores problemas con una fiscalización incompleta y fuera de tiempo, el proceso electoral puede ser catalogado como inequitativo, ilegitimo e ilegal. Ello configura una gravedad absoluta, que puedo remediarse mediante un criterio que favoreciera a una fiscalización electrónica; sin embargo, la solución fue ignorada por una interpretación legalista a favor de una fiscalización en papel.

* César Hernández González (@ZezarHG) asesor de la Presidencia del Instituto Nacional Electoral.

 

1 Cfr. SX-RAP-57/2019

2 Cfr. ST-RAP-20/2019

3 Rebasar los topes de campaña derivado de la contratación de espectaculares y renta de aeronaves; recibir aportaciones de gobiernos estatales; realizar coacción del voto mediante la entrega de tarjetas telefónicas y tarjetas “Premium Platino”; utilizar tarjetas de “recompensa” o tarjetas de prepago de MONEX y BBV, y distribuir tarjetas de la tienda de autoservicio “Soriana”.

4 Exceder los límites de aportación individual por contribuciones de empresarios; y utilizar un esquema de financiamiento ilegal a través de diversas agrupaciones políticas: MORENA, Austeridad Republicana y Honestidad Valiente, Sin maíz no hay país, Proyecto Alternativo de Nación y No Nos Vamos a Dejar.

5 Esta pretensión no tenía sustento normativo.

6 Julio del año posterior a la elección.

7 A más tardar 31 de agosto del año de la elección.

8 1 de diciembre del año de la elección.

9 MONEX fue resuelto el 23 de enero de 2013, Soriana el 24 de enero de 2014 y BBV el 10 de enero de 2018.

10 Se elegirán a 109 representantes populares.