Fiscalización de las elecciones 2012: los límites de la autoridad electoral

A partir de las afirmaciones de Emilio Lozoya Austin, exdirector de PEMEX, sobre las aportaciones de la constructora Odebrecth a la campaña electoral de Enrique Peña Nieto, la fiscalización de las elecciones de 2012, que realizó el entonces Instituto Federal Electoral (IFE), se encuentra en el vórtice de la opinión pública.

Para entender los resultados de la fiscalización se deben recordar cinco premisas: i) la aprobación de las reglas, ii) el modelo fiscalizador, iii) las estrategias políticas, iv) el accionar de la autoridad electoral, y v) los resultados.

Pecado de origen

Las normas de fiscalización fueron concebidas, pactadas y aprobadas por los diputados y los senadores, en su papel de representantes de los partidos políticos, sin importar que dichas normas tuvieran que ser instrumentadas por los mismos sujetos que las diseñaron, negociaron y votaron.

Los partidos políticos, a través de sus legisladores, establecieron un procedimiento fiscalizador favorable a sus intereses. Desde la reforma electoral de 1993 instauraron un modelo de fiscalización ex post que les permitió reportar sus ingresos y sus egresos después de que los resultados de las elecciones fuesen definitivos; por ende, las sanciones impuestas por el IFE no surtían efectos en contra de los candidatos ganadores y solo se sancionaban a los partidos políticos.

Un aspecto a destacar es que los partidos políticos fueron alertados sobre la nocividad del modelo ex post de fiscalización, ya que en el caso “Amigos de Fox”, el IFE demostró que el PAN y el PVEM utilizaron un esquema de financiamiento paralelo e ilegal para la campaña presidencial por un monto de 91 millones de pesos. Con ello se acreditó el rebase del tope de gastos de campaña por 18 millones de pesos. Empero, las sanciones solo fueron impuestas a los partidos políticos, por un monto de 498 millones de pesos; el entonces presidente Fox no fue penalizado y las irregularidades no tuvieron ninguna incidencia en los resultados de la elección1.

Modelo ex post

 El modelo de fiscalización ex post fue diseñado y pactado por los partidos políticos, por ende, la autoridad electoral fue obligada a acatar e instrumentar las disposiciones legales de la fiscalización. En otras palabras, el IFE fue atado de manos para fiscalizar con reglas y criterios diversos, contrarios o supletorios a los establecidos en la normatividad electoral.

El modelo de fiscalización implicaba que el IFE comenzase a revisar el origen y el destino de los recursos utilizados en las campañas tres meses después de la jornada electoral y que los resultados de la fiscalización se obtuvieran doce meses posteriores del día de la votación. Por lo tanto, la fiscalización ex post sí generó consecuencias jurídicas, pero careció de efectos legales para incidir en los resultados de una elección. Véase Tabla 1.

Se dispuso que el IFE iniciara la revisión de los ingresos y de los gastos de campaña a partir de los informes que generaban y presentaban los partidos políticos. Esta condición limitó el accionar de la autoridad electoral, ya que estaba impedida para realizar investigaciones o revisar en tiempo real las operaciones mercantiles o bancarias. Lo anterior otorgó a los institutos políticos la oportunidad de generar un instrumento consolidado que recopilara la información indispensable, más no suficiente, para cumplir con los requisitos legales y para evitar las sanciones

Se concedió a los partidos políticos cuantioso tiempo para elaborar y entregar los informes de los recursos utilizados; dispusieron -desde el inicio de las campañas- de seis meses para generar, cuadrar y manipular datos, documentos y operaciones antes de proporcionarlos al IFE. Esto favorecía que los partidos políticos ocultaran información, omitieran transacciones comerciales, excluyeran aportaciones ilegales, disfrazaran gastos, encubrieran montos de erogaciones y evitaran rebasar los topes de gastos de campaña.

Por diseño legal, los partidos políticos tenían diversas oportunidades para subsanar los errores y las omisiones de sus informes de campaña. Con la finalidad de evitar irregularidades y sanciones, el IFE les comunicaba, en dos ocasiones, las fallas y los descuidos que existían en sus reportes para que fueran corregidos. El modelo de fiscalización apapachaba a los partidos políticos mediante alertas sobre las investigaciones de la autoridad electoral; con ello, los entes políticos lograban bloquear, complicar y desacreditar las indagatorias y las actuaciones del IFE.

Por último, los productos del procedimiento de auditoría se tenían once meses después de haber concluido el proceso electoral. Para ese entonces los resultados de las elecciones ya eran definitivos. La fiscalización no influía en la calificación de los comicios, es decir, no era un elemento que tuviera que ser valorado para determinar la legalidad y la validez de la elección presidencial. Las irregularidades y sus sanciones solo afectaban a los partidos políticos, mientras que los candidatos ganadores solo podrían ser sancionados económicamente, ya que la nulidad de la elección por anomalías en la fiscalización o por el rebase de topes de gastos de campaña no aplicaba.

Estrategias políticas

Los candidatos y los partidos políticos conocían, a diestra y siniestra, los alcances y los defectos del modelo de fiscalización. A pesar de ello, decidieron politizar, desde la segunda semana de las campañas electorales, el rebase de topes de gastos de campaña de la elección presidencial, sin importarles que, por diseño legal, la determinación de estas violaciones se acreditaba una vez concluido el procedimiento fiscalizador.

La principal vía de denuncia sobre el rebase de los topes de gastos de campaña fueron los procedimientos sancionatorios. No obstante, estas quejas solo fueron una estrategia política, puesto que es la fiscalización de los informes de campañas la que determina el rebase o no de los topes de gastos de campaña, no los procedimientos sancionatorios.

Para los partidos políticos fue mas redituable desplegar campañas de difusión sobre los gastos excesivos de Enrique Peña Nieto2 y Andrés Manuel López Obrador3. Lo anterior, con la finalidad de desprestigiar a los candidatos y a los partidos políticos, justificar una eventual derrota, exhibir la inactividad del IFE y presionar a las autoridades electorales (IFE-TEPJF).

Al final, la estrategia de los partidos políticos funcionó, porque las campañas electorales giraron alrededor de las denuncias sobre los rebases a los topes de gastos de campaña.

Del 1 abril al 31 de agosto se presentaron 162 quejas por rebase de topes de gastos de campaña. De ellas, 141 fueron interpuestas por el PRD, PT y MC derivados de actos genéricos, hechos imprecisos y conductas reportadas en los informes de campaña. Vale la pena destacar que 21 casos fueron de transcendencia, ya sea por la complejidad de los hechos denunciados, por las actuaciones de los partidos políticos o por su relevancia en la fiscalización. Véase tabla 2.

Presiones políticas

La exitosa campaña publicitaria de los partidos políticos sobre el rebase de topes de gastos de campaña, derivó en tres acontecimientos político-jurídicos que determinaron la percepción ciudadana en el accionar de la autoridad electoral administrativa.

Primero, las coaliciones Compromiso por México y Movimiento Progresista entregaron al IFE, entre abril y mayo, informes sobe los ingresos y los gastos de la campaña presidencial con la finalidad de desestimar las acusaciones sobre la utilización excesiva de recursos. Estos informes carecían de valor jurídico, por lo tanto, el IFE no podía tomarlos como insumos para fiscalizar, ya que no derivaban de un mandato legal y solo contenían información parcial, no final. Sin embargo, la opinión pública y los ciudadanos tomaron la negativa de la autoridad electoral como complicidad, en consecuencia se elevó el grado de responsabilidad del IFE en su accionar en la materia de fiscalización.

Segundo, la sustanciación y la resolución de las quejas constituyó un calvario para el IFE y una victoria para los partidos políticos. El modelo fiscalizador determinaba que el rebase o no de los topes de gasto de campaña dependía del resultado de la auditoría a los informes de campaña, los cuales serían resueltos hasta julio de 2013; entonces, por diseño legal el IFE no tenía elementos para determinar el rebase a los topes de gastos de campaña a través de las quejas.

La sociedad, los partidos políticos y el TEPJF exigieron al IFE que resolviera las quejas emblemáticas, como Soriana o MONEX, en tiempos breves. Durante la sustanciación de las quejas la autoridad electoral se percató que el seguimiento de los recursos era un laberinto, conformado por triangulaciones entre empresas, personas y bancos, por lo que los tiempos para la resolución se prologaron a pesar de los esfuerzos del IFE. Al final, las resoluciones de los casos emblemáticos no fueron tomadas en cuenta para la calificación de la elección4, ello generó el enojo de los institutos políticos y la desconfianza de la ciudadanía.

Tercero, con la finalidad de calmar el ambiente político y social, el IFE decidió adelantar los tiempos de la fiscalización de las elecciones presidenciales para el mes de enero de 20135. Gran error. El diseño del procedimiento fiscalizador permitía que los gastos se pudieran compartir entre diversas candidaturas, es decir, se permitía el prorrateo de los gastos entre diversas campañas. Al respecto, Javier Aparicio indica que “la Coalición Movimiento Progresista pudo prorratear gastos entre 365 candidaturas (1 presidencial, 300 de diputados y 64 de senadores), mientras que la coalición PRI-PVEM pudo hacerlo entre 510 candidaturas (220 candidaturas en coalición parcial, 145 candidatos solo del PRI, y 145 candidatos solo del PVEM)”6. Lo anterior, ocasionó que los dictámenes estuvieran incompletos al carecer de la información de las campañas de senadurías y diputaciones, por lo que el IFE decidió recular y ordenar que los informes de la elección presidencial fuesen analizados de manera conjunta con los informes de las elecciones legislativas, tal y como lo mandataba el procedimiento ordinario de fiscalización7.

Conocer los resultados de la fiscalización

Finalmente, el 15 de julio de 2013, el IFE aprobó la resolución de las irregularidades encontradas en el dictamen consolidado de la revisión de los informes de ingresos y gastos de las campañas presidencial, de senadurías y de diputaciones de las elecciones 20128.

Derivado del procedimiento de fiscalización, por fin, el IFE determinó que Andrés Manuel Lopez Obrador rebasó los topes de gasto de campaña por un monto de 46 millones de pesos. Mientras que Enrique Peña Nieto no lo hizo, a pesar de que existió mayor propaganda política desplegada a su favor. Hasta aquí, se quedaron los detractores de la fiscalización del IFE, no fueron más allá de la conclusión más escandalosa. Sin embargo es una verdad a medias. Veamos.

El gran reclamo consistió en que la coalición Compromiso por México recibió de empresas, gobiernos y personas aportaciones para las campañas electorales, las cuales no fueron reportadas en los informes correspondientes. Y cuando el río suena es que agua lleva. El IFE concluyó que la coalición Compromiso por México, PRI y PVEM, dejaron de reportar 102 millones de pesos (79.93% de los gastos no reportados). Véase tabla 3.

¿Cómo es posible que Enrique Peña Nieto no haya rebasado los topes de gastos de campaña? Para contestar habrá de descifrar la estrategia contable de la coalición Compromiso por México. En primer lugar, la táctica consistió en prorratear los gastos de la campaña presidencial entre los candidatos federales y locales del PRI, PVEM y la coalición.

En segundo lugar, en casi toda la propaganda electoral apareció la imagen o el nombre del candidato presidencial junto con la imagen o el nombre de otro candidato, o bien, se incluyó una frase que solicitaba el voto a favor de los candidatos, federales y locales, del PRI, PVEM y la coalición. Elementos necesarios para prorratear los gastos de la propaganda electoral.

En tercer lugar, la coalición se aprovechó de la libre determinación de los porcentajes de prorrateo. Instrumentó un reparto a favor del menor gasto para la campaña presidencial, es decir, de cada peso reportado solo 26 centavos eran incluidos en los gastos de la campaña presidencial y 74 centavos eran reportados como gastos de diputaciones y senadurías.

Como consecuencia de la estrategia contable, Enrique Peña Nieto no rebasó los topes de gastos de campaña. Gran éxito, pero no hay crimen perfecto, ya que el IFE acreditó que 4 senadurías y 179 diputaciones efectivamente rebasaron los topes de gastos de campaña por un monto de 60 millones de pesos . Véase tabla 4.

Una mirada al futuro

Al parecer el ahora Instituto Nacional Electoral no podrá avocarse por completo a la organización del Proceso Electoral 2020-2021. Tendrá que distraerse para sustanciar y resolver dos quejas de fiscalización derivadas de actos concernientes a elecciones pasadas. La primera, por el caso de las aportaciones de la constructora Odebrecth a la campaña presidencial de Enrique Peña Nieto. La segunda, por el caso de las aportaciones de David León Romero a las campañas de MORENA en las elecciones de 2015 y 2018.

Sin embargo, las condiciones y las herramientas que dispone el INE para enfrentar sendos retos fiscalizadores auguran buenos resultados. Tiene una estructura profesional; tiene firmados convenios de colaboración con la SHCP, el SAT, la CNVB y la UIF; no está restringido por los secretos bancarios, fiscal ni fiduciario; cuenta con la experiencia de casos emblemáticos como MONEX, Soriana, fideicomiso de MORENA, entre otros; posee los archivos físicos de la fiscalización de 2012 y con los archivos digitales de la fiscalización de 2015 y 2018 y, las personas físicas y morales están obligadas a dar contestación a las diligencias del INE. Lo único que podría preocupar es la huella del dinero en efectivo, situación que podría complicar, más no imposibilitar, las indagatorias de la autoridad electoral.

* César Hernández González (@ZezarHG) es asesor de la Presidencia del Consejo General del Instituto Nacional Electoral.

 

 

1 Cfr. Córdova, Lorenzo y Murayama, Ciro, Elecciones, dinero y corrupción. Pemexgate y Amigos de Fox, Cal y Arena, 2006.

2 Candidato de la Coalición Compromiso por México integrada por el PRI y el PVEM.

3 Candidato de la Coalición Movimiento Progresista conformada por el PRD, PT y MC.

4 El caso MONEX fue resuelto el 23 de enero de 2013 y el caso Soriana fue decidido el 5 de diciembre de 2012.

5 El 16 de mayo de 2012, el Consejo General, aprobó el acuerdo CG301/2012 para anticipar 5 meses la entrega del Dictamen Consolidado y Proyecto de Resolución de los informes de campaña de los candidatos a la presidencia de República.

6 Cfr. Disponible aquí.

7 Cfr. Acuerdo CG49/2013

8 Cfr. Acuerdo CG190/2013