#ReformaEnergética ¿Es posible que la Corte revise las reformas constitucionales?

Anoche en el pleno del Senado se aprobó en lo general la llamada “reforma energética” que modifica sensiblemente nuestra Constitución (aquí el dictamen). Dicha votación ha sido deslegitimada por senadores de los partidos de izquierda (PRD y PT) quienes denuncian irregularidades en el proceso, fundamentalmente en adiciones posteriores al voto del dictamen en comisiones. Ante dichas irregularidades y otras preocupaciones, como lo es el régimen transitorio constitucional que propone dicha reforma (al respecto ver esta reflexión de Diego Valadés), es necesario cuestionarnos sobre qué escenarios se tienen para impugnar una modificación de tal trascendencia a nuestra Ley Fundamental, pues más allá del contenido –lo que merece profundos análisis-, resulta verdaderamente preocupante que un régimen que se supone cuenta con una “Constitución rígida” realice modificaciones tan a la ligera y sobre todo, de espaldas a la ciudadanía, contradiciendo todo principio básico de un Estado Constitucional.

El 29 de marzo de 2011 se discutió[1] por última vez en el Pleno de la Suprema Corte si era o no procedente revisar por la vía del amparo las reformas o adiciones a la Constitución mexicana. El tema quedó zanjado gracias a la nueva Ley de Amparo que elimina la posibilidad de que por esta vía solicitemos la revisión de una reforma o adición que prima facie viola derechos. Pero, ¿con ello acaba el asunto? Yo creo que no.

 

Un recuento:

La Corte ha analizado la problemática sobre el control judicial de las reformas constitucionales en varias ocasiones y, a primera vista, con distintos resultados. Ver cuadro. Del análisis de seis decisiones, puede concluirse que se ha distinguido entre los recursos por los que se solicita a la Corte la revisión del procedimiento de reformas a la Constitución y/o su contenido.

La Corte tiene aún pendiente resolver la naturaleza del Órgano Revisor y éste no es un tema menor, pues podría ser a través de su definición que se autorizara la posibilidad de revisar modificaciones a la Constitución por otros medios de control constitucional, como la Controversia o la Acción de Inconstitucionalidad.

De manera muy general: el Juicio de Amparo es un recurso que sirve para restituir derechos lastimados por algún acto de autoridad; la Controversia Constitucional es un medio para resolver conflictos de competencia entre poderes, y la Acción de Inconstitucional sirve para impugnar la validez de normas que contradigan a la Constitución. Así pues el objeto, la finalidad y los efectos de cada recurso es distinto y por lo tanto, puede distinguirse entre las posibilidades que cada uno presenta y las facultades que la Corte puede ejercer.

Amparo: hasta 2012, sí procedía la revisión del procedimiento de reforma constitucional –no así, del contenido de la reforma-. La justificación se basaba en la protección de los derechos fundamentales. Sí es posible dirigir una demanda de garantías en contra del procedimiento reformatorio. Pues en ese caso el interés jurídico se identificaría con los efectos que produciría la vigencia del nuevo precepto constitucional que podrían producir un menoscabo en la esfera jurídica del gobernado (amparo en revisión 1334/1998).

En el amparo en revisión 186/2008 (“Amparo Empresarios”), a pesar de que se confirma el criterio del Amparo Camacho 1334/98, se hace mención a la diferencia de criterios que ha venido aplicando la Corte en los últimos diez años: “Este Tribunal Pleno estima que los dos precedentes citados sugieren interesantes puntos de vista con respecto a la naturaleza del Poder Reformador de la Constitución: por un lado, se reconoce que el referido poder no puede ser ilimitado, al menos en lo que se refiere al ejercicio de las facultades constitucionales relativas al procedimiento de reforma; por otro, se llega a sostener que se trata de un poder ilimitado soberano”.

[contextly_sidebar id=”d27845b1e94862c8b15a55312e3f5f55″]El Pleno consideró que “no se puede identificar el Poder Reformador con el Poder Constituyente, porque entonces queda en entredicho el principio jurídico de supremacía constitucional, dando prevalencia al principio político de soberanía popular… las posibilidades de actuación del Poder Reformador de la Constitución son solamente las que el ordenamiento constitucional le confiere. Asimismo, lo son sus posibilidades materiales en la modificación de los contenidos de la Constitución. Esto último, porque el poder de reforma que tiene la competencia para modificar la Constitución, pero no para destruirla… se está en condiciones de concluir que, si el Poder Reformador es un poder limitado y sujeto necesariamente a las normas de competencia establecidas en el texto constitucional, entonces es jurídica y constitucionalmente posible admitir que un Estado Constitucional debe prever medios de control sobre aquéllos actos reformatorios que se aparten de las reglas constitucionales. Es decir, cabe la posibilidad de ejercer medios de control constitucional en contra de la posible violación a las normas del procedimiento reformatorio. En el caso mexicano ¿cuáles serían estos límites? Indudablemente, en el caso de los individuos, el juicio de amparo y en el caso de los poderes del Estado, la Controversia Constitucional. Los tribunales competentes de dichos medios de control, con la Suprema Corte de Justicia de la Nación a la cabeza, están facultados constitucionalmente para ejercer ese control sobre los procedimientos de reforma que puedan poner eventualmente en entredicho los valores antes mencionados. (Amparo en revisión 186/2008).

Sin embargo, la nueva Ley de Amparo en su artículo 61 fracción I establece que no es posible (será causa de improcedencia) la revisión de las reformas a la Constitución por esta vía. Con ello se nos cerró toda posibilidad, a pesar de que la Corte ya había declarado que era procedente la revisión del procedimiento de reforma (es decir, el cumplimiento del Órgano Revisor con el artículo 135 constitucional).

 

¿Qué queda?

Sería interesante analizar si fuera posible plantear la inconstitucionalidad de esta norma, es decir, si es posible un amparo contra la ley de amparo (pues el plazo para una acción de inconstitucionalidad ya venció). Creo que sí podría argumentarse, inclusive vía un interés legítimo. La Constitución no prohíbe la revisión de las reformas que lleguen a ser parte de ella. —–(por favor, avísenme si es que lo modificaron en lo que termino de escribir esto).

Controversia Constitucional: La Corte ha dicho que no procede. La justificación de la Corte se basa en la diferencia entre el Poder Revisor y los poderes constituidos. El Pleno sostuvo la idea de que no es posible controlar al Poder Reformador debido a que se trata de una función soberana y que, obviamente, no puede estar sujeta a ningún tipo de control externo, “porque en la conformación compleja del órgano y en la atribución constitucional de su función, se encuentra su propia garantía” (controversia constitucional 82/2001). De los ministros que tomaron esta determinación quedan solamente dos: Juan Silva Meza, que estuvo en contra, y Olga Sánchez Cordero que fue ponente.

Acción de Inconstitucionalidad: La Corte ha dicho que no procede. La justificación es que la Corte no tiene la facultad para declarar inválida una reforma constitucional, pues el Órgano Reformador de la Constitución tiene una función de carácter exclusivamente constitucional y por consiguiente, dice, no está sujeta a ningún tipo de control (Recurso de reclamación 361/2004-PL a la controversia constitucional 104/2004).

“Es de hacerse notar que reconoce que el procedimiento previsto por el Constituyente Originario, en el artículo 135 constitucional, hasta ahora no modificado, en su contenido sustancial, por el Constituyente Permanente, no puede ser objeto de impugnación a través de alguno de los medios de control de los que puede conocer el Poder Judicial de la Federación, en virtud de que, para que una reforma o adición a la Constitución llegue a formar parte de la misma, se han establecido límites formales, los cuales únicamente pueden ser revisados por el órgano legislativo federal, en su carácter de parte y de última instancia en el procedimiento de reformas a la Constitución, al momento de emitir la declaratoria de aprobación correspondiente… Para que cualquier otro de los órganos constituidos pudiera ejercer -válida y democráticamente- un medio de control constitucional sobre el proceso de reformas a la Ley Fundamental, sería menester que expresamente se le hubiera otorgado tal facultad de revisión, lo cual no sucede, ni ha acontecido hasta hoy, en el sistema jurídico mexicano. Luego, al no haber sido previsto por el Constituyente Originario o Permanente, la posibilidad de ejercer dicho control, resulta claro que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación no puede prorrogar la competencia constitucional que le ha sido conferida, tal como lo sostuvo el Tribunal Pleno, en sesión de seis de septiembre de dos mil dos, al resolver la controversia constitucional 82/2001, que dio origen a la jurisprudencia “PROCEDIMIENTO DE REFORMAS Y ADICIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. NO ES SUSCEPTIBLE DE CONTROL JURISDICCIONAL”. (acción de inconstitucionalidad 168/2009 y acumulada 169/2007). Para esta determinación ya habían sido designados: Margarita Luna Ramos, José Ramón Cossío, José Fernando Franco y Sergio Valls (Valls fue ponente, Cossío y Silva estuvieron en contra).

Sin embargo, sería posible que los criterios se modificaran debido a las reformas constitucionales tanto en materia de amparo como en materia de derechos humanos, así como en la evolución de los criterios constitucionales de algunos ministros (concretamente, me refiero a la Ministra Sánchez Cordero, atendiendo a sus votos de los últimos años, no la veo argumentando en contra de la posibilidad de proteger derechos vulnerados vía una reforma constitucional por vía del control de constitucionalidad). En principio y atendiendo a otros votos emitidos, sería posible que los ministros Silva, Cossío, Arturo Zaldívar, Luis María Aguilar y Jorge Mario Pardo Rebolledo estuviesen de acuerdo con la revisión del procedimiento de reformas a la Constitución por la vía de una Acción o de una Controversia. Falta conocer los criterios de los ministros Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena y Alberto Pérez Dayán.

Cómo han votado los ministros:

La Corte ha analizado en seis ocasiones recursos contra reformas constitucionales. Tres amparos, una Controversia, una Acción y un recurso de reclamación a una Controversia (en orden cronológico):

1. Amparo en revisión 1334/1998 (Amparo Camacho)
2. Controversia Constitucional 82/2001 (Reforma Indígena)
3. Recurso de reclamación 361/2004-PL a la Controversia 104/2004
4. Acción de Inconstitucionalidad 168/2009 y su acumulada 169/2009 (partidos políticos contra reforma electoral)
5. Amparo en revisión 186/2008 (Amparo Empresarios)
6. Amparo en revisión 2021/2009 (Amparo Intelectuales)

En la Controversia sobre la Reforma Indígena solamente estaban los ministros Silva y Sánchez Cordero. Para el recurso de reclamanción, ya se había integrado el ministro Valls. En la Acción, Franco ya había sido designado. Hasta el Amparo Intelectuales ya integran el Pleno los ministros Aguilar, Pardo Rebolledo y Zaldívar.

Las opiniones que aquí se mencionan están basadas en la Ley de Amparo abrogada en marzo de 2013, por lo que entonces no había certeza sobre si era o no procedente el amparo en contra de las reformas constitucionales, sin embargo, considero que los argumentos de algunos ministros para declarar la procedencia pueden ser útiles para, por un lado, analizar si fuera posible una revisión de reformas constitucionales por vía de una Controversia o una Acción y, por otro, si pudiera ser viable ampararse contra el artículo 61 fracción I de la Ley de Amparo.

El Ministro Silva Meza está a favor de la revisión mediante las tres posibilidades. Ello se desprende tanto de sus votos, como de su participación en los votos de minoría: voto de la minoría Reforma Indígena (controversia constitucional 82/2001, voto de la minoría al Recurso de reclamación 361/2004-PL a la controversia constitucional 104/2004. Asimismo considera que es procedente la revisión a través de la acción de inconstitucionalidad de acuerdo con su voto en la acción de inconstitucionalidad 168/2009 y acumulada 169/2007 (se desconoce si hubo voto de minoría o particular, pues se advierte en la sentencia, pero no se encontraron los documentos).

La Ministra Sánchez Cordero votó con la sentencia en 5 casos y en contra en uno. Votó con la sentencia en el Amparo Camacho y con la sentencia Empresarios, por lo que se entiende que está a favor de la revisión del procedimiento de reformas y adiciones a la Constitución a través del juicio de amparo. Fue la ministra ponente en la Controversia Constitucional contra la Reforma Indígena (controversia constitucional 82/2001). Asimismo considera que son improcedentes las acciones de inconstitucionalidad para revisar reformas y adiciones a la Constitución (acción de inconstitucionalidad 168/2009 y acumulada 169/2007).

El Ministro Cossío está a favor de la revisión de las reformas constitucionales a través del recurso de amparo y a través de la controversia constitucional. En el primer caso queda claro de la lectura de la sentencia del amparo en revisión 186/2008 de la cual él fue el ministro ponente: “Es posible considerar al Poder Reformador de la Constitución como autoridad responsable en el juicio de amparo, siempre que se impugnen presuntas violaciones al procedimiento de reforma constitucional”. Existe, al menos, un voto de minoría formulado por él mismo y compartido por el Ministro Silva Meza sobre el Recurso de reclamación 361/2004-PL a la controversia constitucional 104/2004. El Ministro Cossío explica que “…la vía de la Controversia Constitucional es idónea para que esta Suprema Corte de Justicia analice la constitucionalidad del proceso que culmina con una reforma o con una adición a la Constitución”. Asimismo considera que es procedente la revisión a través de la acción de inconstitucionalidad de acuerdo con su voto en la acción de inconstitucionalidad 168/2009 y acumulada 169/2007. En su voto particular al amparo en revisión 2021/2009 (Amparo Intelectuales), el ministro explicó estar en contra de la decisión de la mayoría y sustentó su voto en las razones expuestas en el amparo en revisión 186/2008; cabe destacar su concepción sobre el Poder Reformador:

“…identificar al poder Constituyente Permanente o Poder Reformador con el Poder Soberano del pueblo constituye un error metodológico, ya que se trata de entidades de distinta naturaleza, regidas y definidas por diferentes principios: el principio jurídico de supremacía constitucional rige al Poder Reformador, mientras que el principio político de soberanía popular regula el poder soberano del pueblo. Admitida esta distinción, es indudable que el Poder Constituyente Permanente es limitado, pues no puede ser, sin más, identificado con el poder constituyente originario que, en su momento, sirvió como vehículo de la voluntad soberana del pueblo en el nacimiento del Estado…[Entonces] si el Poder Reformador es un poder limitado y sujeto necesariamente a las normas de competencia establecidas en el texto constitucional, entonces es jurídica y constitucionalmente posible admitir que un Estado Constitucional debe prever medios de control sobre aquellos actos reformatorios que se aparten de las reglas constitucionales. Es decir, cabe la posibilidad de ejercer medios de control constitucional en contra de la posible violación a las normas del procedimiento reformatorio. En el caso mexicano, existen medios de control sobre aquéllos actos reformatorios que se aparten de las reglas constitucionales: en el caso de los individuos tenemos al juicio de amparo y en el caso de los poderes del Estado, la Controversia Constitucional. Los tribunales competentes para conocer de dichos medios de control, con la Suprema Corte de Justicia de la Nación a la cabeza, están facultados constitucionalmente para ejercer ese control sobre los procedimientos de reforma que puedan eventualmente poner en entredicho el principio de supremacía constitucional”.

La Ministra Luna Ramos estaría en contra. Ha participado en tres de los seis casos aquí analizados. En el amparo Empresarios, votó en contra de la sentencia. En la Controversia de la Reforma Indígena votó a favor de la sentencia. De lo anterior se desprende que la Ministra considera que la Corte no tiene la facultad para revisar las reformas realizadas a la Constitución por ningún medio. Se asume que tampoco estaría de acuerdo con la revisión planteada a través de una Controversia Constitucional, toda vez que la sentencia que sobresee la acción de inconstitucionalidad de partidos políticos se basa en la sentencia de la Controversia de la Reforma Indígena y las dos tesis que de ella emanan.

El Ministro Valls está en contra del control del procedimiento de reformas y adiciones a la Constitución por parte de la Corte. El ministro ha sido ponente en dos de los casos aquí analizados. Ambas sentencias declaran notoriamente improcedentes los recursos que se presentan: Recurso de reclamación 361/2004-PL a la controversia constitucional 104/2004 y acción de inconstitucionalidad 168/2009 y acumulada 169/2007. Ambas se apoyan en lo decidido en la Controversia Reforma Indígena y en los siguientes criterios jurisprudenciales: 1. El procedimiento de reformas y adiciones a la Constitución no es susceptible de control jurisdiccional, 2. El Congreso de la Unión al acordar las reformas o adiciones a la Constitución; las Legislaturas Estatales al aprobarlas, y aquél o la Comisión Permanente al realizar el cómputo de votos de las Legislaturas locales, lo hacen en su carácter de Órgano Reformador de la Constitución. 3. Como Órgano Reformador de la Constitución su función es de carácter exclusivamente constitucional y por consiguiente no está sujeta a ningún tipo de control.

En el amparo Empresarios, votó en contra de la sentencia. Es decir, no acepta que la Corte tenga facultad de revisar la constitucionalidad de las reformas hechas a la Constitución, aún y cuando estas lastimen derechos fundamentales. En su voto concurrente al amparo en revisión 2021/2009, el ministro explicó que

“…la razón fundamental que motiva el sobreseimiento del juicio es que la Constitución Federal no prevé un mecanismo para impugnar reformas y adiciones a su texto… Reitero, por tanto, lo que he manifestado en diversos asuntos en que esta temática se ha planteado, en el sentido de que la Suprema Corte de Justicia, como parte integrante de un poder constituido, debe ceñirse al ámbito competencial que la propia Norma Fundamental le ha establecido, por lo que sólo ante disposición constitucional expresa que le faculte para conocer de impugnaciones respecto de reformas o adiciones constitucionales, vía amparo o cualquier otro medio de control, es que podrá hacerlo”.

El Ministro Franco, al igual que la Ministra Luna, estaría en contra y ha participado en tres de los seis casos aquí analizados. Votó con la sentencia en la acción de inconstitucionalidad, pues considera improcedente el control de las reformas a la Constitución. En el amparo Empresarios, votó en contra de la sentencia y emitió un voto particular en el que considera que el Poder Revisor no es una autoridad en el sentido de la Ley de Amparo y que tiene una naturaleza distinta a los demás poderes. En su voto, el ministro alude a la sentencia de la Controversia de la Reforma Indígena: “la norma producto de dicho procedimiento fue emitida por un poder reformador cuyos actos no se encuentran sujetos a ninguno de los mecanismos de control jurisdiccional previstos en el artículo 105 constitucional”.

En el amparo en revisión 2021/2009, el Ministro Aguilar justificó su voto en los efectos de las sentencias de amparo, con argumentos técnicos explicó por qué a su parecer el juicio de amparo no es la vía idónea para revisar las reformas o adiciones a la Constitución: “Vamos a tener Constituciones intuitu personae”. Sin embargo, no dejó en claro si estaría o no de acuerdo con que se revisaran por otros medios de control constitucional:

“No niego que es posible que el Poder Reformador de la Constitución emita actos apegados al procedimiento constitucional de reforma, y también es posible que los emita con desapego a tal procedimiento, e incluso que es posible considerar al Poder Reformador de la Constitución como autoridad responsable, siempre que se impugnen presuntas violaciones al procedimiento de reforma[…] sin embargo, no es el juicio de amparo el medio jurisdiccional para combatirlo…[…] es posible que si no se cumplieron con los requisitos del 135 constitucional estamos viendo que realmente la norma pudiera no tener ese rango constitucional […] es imperativo para el Poder Reformador Permanente que cumpla con el 135 para poder lograr la legitimidad constitucional que tiene una reforma a la Constitución, sin embargo, y no lo voy a repetir, yo no estoy de acuerdo en que el medio de control para hacerlo valer es el juicio de amparo…”

El Ministro Zaldívar emitió en el amparo en revisión 2021/2009 (Amparo Intelectuales) un voto particular en donde aclara su postura:

“El Poder reformador se integra cuando se reúnen dos requisitos: Por un lado, el conjunto simultáneo de ciertos órganos constituidos del Estado y, por otro lado, el respeto a un procedimiento. Si no se cumple el procedimiento, no existe Poder revisor, por lo que técnicamente no existe norma constitucional… el artículo 135 constitucional no impone límites al poder revisor sino condiciones para su surgimiento. Sólo mediante la satisfacción de las condiciones que este artículo prevé es posible hablar de un verdadero poder reformador y de una verdadera reforma a la Constitución. Dicho precepto es muy claro al señalar que “para llegar a formar parte de la Constitución”, se deben cumplir todas y cada una de las formalidades que dicho artículo establece… Si a través del amparo cotidianamente controlamos el respeto a los procedimientos de producción normativa ordinaria, es aún más importante que lo hagamos frente a las reformas constitucionales, porque que se trata nada más y nada menos que de modificar la norma fundamental del ordenamiento total […] el artículo 103 de la Constitución General de la República prevé un supuesto general de procedencia del juicio de amparo, de manera que para dar respuesta al tema que nos ocupa debe determinarse si los procedimientos de reforma constitucional actualizan ese supuesto de procedencia… me parece que un procedimiento defectuoso de reforma constitucional está entre los actos y normas generales que vulneran derechos fundamentales para efectos de la procedencia del juicio de amparo en términos del artículo 103 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto los distintos actos que se llevan a cabo durante el procedimiento de reforma constitucional, son actos de autoridad, unilaterales, imperativos y coercitivos que si no respetan el artículo 135 resultarán violatorios de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16″.

El Ministro Pardo Rebolledo emitió un voto concurrente al amparo en revisión 2021/2009; en él explica que no considera que el juicio de amparo es un medio idóneo para revisar las reformas a la Constitución, sin embargo, a mi entender, deja entrever la posibilidad de que se revisen por otro medio, ya que el problema del amparo sería la contradicción al principio de relatividad:

”…la Suprema Corte puede constitucionalmente revisar, desde mi punto de vista, el procedimiento de reformas a la Constitución, ya que, por un lado, tenemos un Poder reformador limitado por el artículo 135 constitucional, y por otro, porque es jurídica y constitucionalmente posible admitir que un Estado Constitucional debe prever garantías o medios de control sobre aquellos actos que se aparten de las reglas constitucionales… [Sin embargo] en el supuesto de que el juicio de amparo fuera el medio idóneo para impugnar el procedimiento de reformas a la Constitución, y se concediera a los quejosos la protección solicitada, se les dejaría de aplicar la reforma que el órgano de control consideró que no respetó el procedimiento establecido para tal efecto y se crearían tantos regímenes constitucionales como amparos se hayan concedido en relación de muy diversas reformas”.

Se desconocen las posturas de los ministros Gutiérrez Ortiz Mena y Pérez Dayán.

 

Conclusión:

Como dijo Lenny Kravitz:

“It ain’t over till it’s over”

 

*Esta nota ha sido elaborada en gran parte con un texto publicado por mí en enero de 2011.