El “triple dividendo” de la regulación en Colombia

Hoy en día es innegable que la guerra contra las drogas, declarada en 1961, ha fracasado rotundamente. El objetivo de un mundo libre de drogas se nos presenta hoy como una utopía. Los esfuerzos del régimen de fiscalización internacional de drogas han fallado a lo largo de estos casi 60 años de prohibicionismo, en reducir tanto la oferta como la demanda de sustancias psicoactivas alrededor del mundo. Por el contrario, el camino que nos ha traído a esta realidad ha sido más que cruel y doloroso, afectando desproporcionadamente a las poblaciones más vulnerables e históricamente excluidas; las mismas que el prohibicionismo justifica proteger.

Ahora bien, tal vez uno de los países latinoamericanos que ha conocido de primera mano y padecido los horrores de la guerra contra las drogas es Colombia. Por más de 50 años, el narcotráfico ha permeado la sociedad colombiana y ha facilitado el financiamiento de un largo y aberrante conflicto armado que ha cosechado un número inaceptable de víctimas, dejando una estera de terror imborrable en la memoria del país.

Sin embargo, en 2016 apareció un rayo de luz en medio de la insensatez. En el marco del Acuerdo Final de Paz (AFP), firmado entre el Gobierno Nacional de Colombia y el grupo armado Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC-EP), se incluyó como cuarto pilar del Acuerdo “la solución definitiva al problema de las drogas ilícitas en Colombia”.

Aunque el título suena más prometedor que las medidas acordadas para dar una solución a esta problemática, sí se constituyó como un primer paso que el Gobierno colombiano se haya comprometido, entre otras cosas, a la “… creación del Programa Nacional Integral de Sustitución y Desarrollo Alternativo de la mano de las comunidades afectadas por los cultivos” y a abordar la política de drogas en el país “con un enfoque de derechos humanos y de salud pública”.

Si bien esto representa un paso importante hacia una política sensata de drogas, alejada – en discurso – de la criminalización de los usuarios y de los eslabones débiles de la cadena de producción y tráfico de estupefacientes, los acuerdos se quedan cortos frente a las oportunidades y necesidades que tiene el país frente a este tema. En esta entrada propongo una política de drogas enfocada en la regulación y en la reducción de daños que, por un lado, contribuiría al desarrollo de los territorios más afectados por años de conflicto armado, reparando a su población por los daños del prohibicionismo y, por otro lado, garantizaría el goce efectivo del derecho a la vida y a la salud de la población usuaria y no usuaria de sustancias psicoactivas.

Actualmente, en Colombia existen 169.018 has de cultivos de hoja de coca, 462 has de cultivos de amapola y aproximadamente 100.000 has de cultivos de hoja de mariguana. ¿Qué tienen en común estas cifras de cultivos? La gran mayoría de estos se encuentran ubicados en zonas del país con altos índices de vulnerabilidad.

Un gran porcentaje de estos cultivos se concentran en los departamentos del Cauca, Putumayo, Caquetá, Meta y Norte de Santander; departamentos en los que el índice de pobreza multidimensional de la mayoría de sus municipios es mayor al promedio nacional y en donde la cobertura de bienes y servicios públicos y la presencia del Estado es precaria, o, en algunos casos, inexistente.

El departamento del Cauca, por ejemplo, en donde se cultiva la mayoría de las hectáreas de marihuana y una porción importante de las hectáreas de hoja de coca, tiene un ingreso per cápita del 60% del ingreso promedio nacional, siendo uno de los 6 departamentos más pobres del país. La mitad de su población no cuenta con un ingreso mensual suficiente para acceder a la canasta básica familiar y el 22.3% de las personas no pueden siquiera adquirir la canasta de bienes alimentarios básica.

Este escenario de precariedad social es, al mismo tiempo, un caldo de cultivo para el fortalecimiento de las economías ilícitas y una consecuencia de éstas. La falta de oportunidades y el abandono estatal han empujado a su población a vincularse con grupos armados que dedican gran parte de su accionar al narcotráfico. Paralelamente, la disputa por estos territorios por parte de grupos al margen de la ley, dada su ubicación estratégica y características sociales y políticas, ha contribuido a las trampas de pobreza y a los bajos niveles de desarrollo de estos territorios.

Todo lo anterior tiene un agravante: desde la firma del AFP, los niveles de violencia en estas regiones han registrado el mayor repunte en los últimos 10 años. La disputa de distintos grupos armados (grupos paramilitares, grupos residuales de las FARC-EP y otros grupos armados como el ELN y el EPL) por los territorios y rutas del narcotráfico dejadas por las FARC-EP después de su desmovilización, se han traducido en mayores tasas de homicidios y de desplazamiento forzado. Los líderes comunitarios que se encargan de defender y velar por la implementación del programa de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos se han convertido en objetivo militar de estos grupos armados, lo que se ha convertido en un asesinato sistemático de líderes sociales en estas zonas del país. Esta situación no sólo ha debilitado la legitimidad del acuerdo de paz en estas regiones del país, sino que ha puesto en jaque la estabilidad del posconflicto a nivel nacional.

En vista de este panorama, una política de regulación del mercado de hoja de coca y cannabis, con una estrategia enfocada en la reducción de daño, podría traer un “triple dividendo” para Colombia.

El primer dividendo se materializa al quitarle la rentabilidad al tráfico ilegal de estupefacientes. Si el mercado de estas sustancias se legaliza y se regula, el valor agregado que le da el prohibicionismo a la actividad del narcotráfico se reduciría considerablemente, lo que conllevaría a una disminución de los incentivos de estos grupos de seguir participando en el negocio. Adicionalmente, existe evidencia sobre los impactos que la regulación tiene en la disminución de las tasas del crimen violento que los grupos narcotraficantes ejercen con el fin de mantener su poder de mercado.

El segundo dividendo se puede encontrar en los beneficios económicos de la regulación. Por un lado, los recursos fiscales provenientes del mercado regulado se presentan como una fuente de financiación extra para el Estado. Las experiencias de Estados Unidos y Canadá han mostrado que los ingresos provenientes de los impuestos al mercado regulado de sustancias son de una magnitud significativa. Si estos recursos se invierten en la provisión de bienes y servicios públicos, en el financiamiento del Plan Nacional de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) y en la construcción de capacidades estatales en los territorios más afectados por el prohibicionismo y el conflicto armado, serían una gran contribución para superar la vulnerabilidad social de estos territorios y, al mismo tiempo, serían catalizadores para la reparación y reconstrucción del tejido social de estas comunidades. Por otro lado, si la regulación incluye a los productores en estas zonas marginalizadas, se crean nuevas oportunidades económicas y de desarrollo a las familias cultivadoras. Para lograr esto, los cultivadores deben ser partícipes, no solo de la producción de materias primas, sino de toda la cadena de valor de la producción.

Finalmente, el tercer dividendo proviene de la estrategia de reducción de daños que garantizaría el goce efectivo del derecho a la salud de la población usuaria de sustancias. Esta estrategia debería estar basada en una combinación de políticas que estén enfocadas en: i) una regulación a través de instrumentos fiscales (impuestos) que esté direccionada a la reducción de los daños a la salud y no en la maximización de beneficios, ii) la corrección del déficit actual de información sobre el consumo seguro de sustancias, lo que tendría impactos significativos en temas de prevención y iii) la atención integral a usuarios que presentan consumo problemático, que cumpla principios básicos de derechos humanos, y que reduzca la estigmatización y criminalización de esta población.

Estos tres dividendos tendrían, sin duda alguna, impactos importantes, no sólo en la garantía de derechos de la población usuaria y no usuaria de drogas, sino en la legitimidad y estabilidad del Acuerdo Final de Paz, algo muy necesario en un país que está agotado del sufrimiento de la guerra.

Es momento que Colombia sea franca sobre su realidad y tome un paso hacia una reforma radical de su política de drogas. No sólo porque ha sido uno de los países que más ha sufrido las consecuencias de la incomprensible lucha contra las drogas, sino porque esta reforma le daría una oportunidad de oro al país de quitarle el poder a los violentos y de aprovechar sus beneficios para construir finalmente un paz estable y duradera. Una paz que le devuelva la esperanza a muchos de sus habitantes que sólo han conocido la ignominia del conflicto armado.

* Alejandro Rodriguez Llach (@arllach90) Economista y magíster en economía aplicada con profundización en políticas públicas de la Universidad de los Andes. Investigador principal del Centro de Estudios en Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia en Bogotá, Colombia.