Diez propuestas para el Constituyente de la CDMX

Por: Luis Carlos Ugalde (@LCUgalde) y Gabriel Moreno

La Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF) es uno de los cuerpos legislativos más grandes del país. Con 66 curules, ocupa el segundo lugar en mayor número de diputados después del Congreso del Estado de México, que cuenta con 75. El promedio nacional es de 36. El número de diputados está relacionado con un tipo de elección que solamente se emplea en esta entidad; que es el de diputados de primera minoría, además de los de representación proporcional.

Asimismo, es el congreso que cuenta con el mayor número de comisiones para su funcionamiento. La VII Legislatura (2015-2018) consta de 66 comisiones, divididas en 38 ordinarias y 28 especiales. Esto implica que cada diputado de la ALDF actualmente preside una comisión, con los beneficios económicos que esto conlleva: 100 mil pesos al año para el funcionamiento de la comisión, un secretario técnico y tres asesores. En contraste, el promedio a nivel nacional es de 31 comisiones, 29 ordinarias y 2 especiales.

Cada uno de los diputados de la Asamblea representa a 133,840 habitantes. La entidad con la mayor tasa de representación es el Estado de México, donde cada legislador representa a 228,247 habitantes y la que menor tasa tiene es Campeche, con 26,329 habitantes por diputado. Sobre este tema, no hay un consenso acerca de si es mejor aumentar o disminuir la tasa de representación, pues hay argumentos sólidos que apoyan ambas posturas.

Aquellos que proponen una menor tasa de representación argumentan que así es más factible que los representantes se acerquen a su electorado, que dificulta el control de la legislatura por un solo partido, que hay más puntos de vista para contrastar en un debate y que facilita la división del trabajo. Los argumentos a favor de una mayor tasa de representación sostienen que un congreso más pequeño fomenta la competitividad electoral, que hace más notable y satisfactorio el trabajo de los representantes, que aumenta la calidad y coherencia de los debates, que hace más eficiente el trabajo legislativo y que se reducen costos (Conferencia Nacional de Legislaturas Estatales de los Estados Unidos, 2016).

Para 2016 y sin considerar el monto destinado al órgano fiscalizador, la ALDF es el congreso con el mayor presupuesto: 1,820.46 millones de pesos y prácticamente cuadriplica el promedio nacional, que es de 438.27 millones de pesos para este año. En cambio, el congreso más grande –el del Estado de México− tiene un presupuesto aprobado de 1,404.1 millones de pesos.

Entre 2010 y 2016 el presupuesto aprobado de la ALDF aumentó 81.45 % en términos corrientes. Tan sólo la diferencia entre el monto aprobado en 2015 y 2016 es de 231 millones de pesos., un incremento de 14.5 %. En el Proyecto de Presupuesto de Egresos para el Distrito Federal 2016 se justifica el aumento de la siguiente manera: “con la finalidad de que durante el ejercicio 2016 los Órganos Autónomos y de Gobierno lleven a cabo las funciones que expresamente la normatividad les confiere, el presente proyecto de presupuesto contempla […] un aumento de 605.3 mdp en comparación con el presupuesto autorizado por la Asamblea […] para el Ejercicio Fiscal 2015”. El presupuesto de la Asamblea terminó aumentando alrededor de 15 % en términos nominales para este mismo año.

Si se divide el presupuesto aprobado para la ALDF en 2016 entre la población, obtenemos un costo anual per cápita de 206 pesos por habitante. En comparación con el resto de las entidades federativas, este costo se encuentra por arriba del promedio nacional de 131 pesos por habitante. La entidad con mayor costo anual per cápita del congreso es Baja California Sur (260 pesos) y la que tiene el congreso más barato en estos términos es el de Puebla con un costo per cápita de 23 pesos.

De la misma manera, si se divide el presupuesto asignado a los congresos entre el número de curules con las que cuenta, obtenemos el costo anual por diputado. En este rubro, la ALDF es el segundo congreso con mayor costo anual por diputado, el cual es de 27.7 millones de pesos. Esto representa poco más del doble del promedio nacional que es de 11.59 millones de pesos por diputado en 2016.

El monto del presupuesto de la ALDF no se ve reflejado en su trabajo legislativo. En su primer año, por ejemplo, esta Legislatura aprobó 199 puntos de acuerdo o exhortos, recibió 109 iniciativas y únicamente aprobó 11 dictámenes. Por otro lado, si bien la dieta oficial de cada diputado es de 68 mil pesos mensuales —similar al resto de las entidades federativas—, en realidad cada asambleísta recibe muchos más recursos y de una forma poco transparente.

Entre septiembre de 2012 y diciembre de 2015, por ejemplo, los diputados de la ALDF reportaron que, además de sus dietas, recibieron 454.44 millones de pesos por concepto de trabajo legislativo, servicios extraordinarios y asesorías. De éstos, el que más recursos recibió fue el del PRD (238.79 millones de pesos), seguido por el del PAN (121.45 millones de pesos) y el del PRI (41.12 millones de pesos). Sin embargo, no todos los grupos parlamentarios reportan debidamente el monto de recursos asignado o ejercido para cada periodo de sesiones y su receso correspondiente.

Otro factor preocupante es la distribución de las prerrogativas o subvenciones a grupos parlamentarios. Estos recursos los recibe cada coordinador parlamentario y él o ella misma decide cómo han de ser repartidos entre su bancada. De hecho, de acuerdo a algunos testimonios, hay casos en los que los miembros de un grupo parlamentario desconocen el monto de dicha prerrogativa y el criterio con base en el cual les fue asignada su parte.

En años recientes también ha aumentado la controversia alrededor de los recursos etiquetados para proyectos especiales, ya que eran distribuidos discrecionalmente por los diputados entre las delegaciones a cambio de beneficios particulares.

En la aprobación del Presupuesto de Egresos de 2016, la ALDF desapareció los recursos que anteriormente estaban etiquetados y asignados a los diputados para repartir entre las delegacionales, con el fin de terminar la práctica de la distribución discrecional de recursos públicos a cambio de beneficios particulares. A principios de 2015, un asambleísta renunció a su grupo parlamentario por enfrentar acusaciones de este tipo de prácticas y fue expulsado de su partido. En 2014, surgieron iniciativas para regular los recursos etiquetados, como aquella que buscaba aumentar los presupuestos delegacionales con base en un criterio de necesidad y no en distribuciones politizadas.

Sin embargo, este año se agudizó la problemática. En el artículo 11 del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal se asignó una bolsa de 3 mil 965 millones de pesos “para el fortalecimiento de acciones en las Dependencias, Órganos Desconcentrados, Delegaciones, Entidades y Órganos Autónomos y de Gobierno”; de los cuales, 3 mil 480 millones (destinados específicamente a Dependencias, Órganos Desconcentrados, Autoridades y Delegaciones) solamente pueden ser distribuidos si cuentan “con la aprobación del detalle de dichas acciones por la presidencia y la secretaría de la Comisión de Gobierno de la Asamblea”. Esto deja en manos de dos personas un monto de recursos inmenso que, además de no representar a la mayoría de las fuerzas políticas de la actual legislatura, traslapa funciones de ejercicio del gasto con el Poder Ejecutivo.

De aquí se desprende una última problemática: el actual modelo de la Comisión de Gobierno de la Asamblea. Este órgano colegiado, que debería fungir como la Junta de Coordinación Política del Congreso de la Unión, prácticamente controla toda la actividad de la Asamblea sin ningún tipo de contrapesos. Integrada por 19 diputados, no hay reglas claras para su integración ni para la rotación de sus puestos directivos. Tampoco tiene las mismas obligaciones de transparencia que el resto de las comisiones, pues no anuncia sus sesiones, ni publica sus acuerdos o versiones estenográficas. Puede reunirse de manera secreta y no discutir sus acuerdos con el resto de los diputados de la Asamblea.

Además de la opacidad respecto a su funcionamiento y su exceso de facultades, también les provee a sus miembros beneficios especiales. De acuerdo a información periodística y testimonios personales, un miembro de la Comisión de Gobierno podría recibir alrededor de 500 mil pesos al mes y si éste es coordinador parlamentario la cifra puede aumentar hasta el doble. Entre dieta, prerrogativas y nóminas, un diputado que no pertenece a esta Comisión recibe cerca de 300 mil pesos mensuales.

Diez propuestas para la nueva Constitución y su cumplimiento

1. Garantizar el cumplimiento del mandato constitucional en materia de transparencia para conocer toda la información relacionada con el presupuesto ejercido por la Asamblea, especialmente las subvenciones a los grupos parlamentarios. Promover litigios estratégicos y recursos ante el INAI.
2. Establecer la obligación de justificar debidamente el monto y el criterio de asignación de las subvenciones a grupos parlamentarios para saber con exactitud para qué deben ser utilizados dichos recursos.
3. Definir a nivel constitucional y con toda claridad que una tarea fundamental de la Asamblea es vigilar que todas las partidas de presupuesto sean debidamente empleadas para cumplir con las metas trazadas en el Programa General de Desarrollo de la Ciudad. Garantizar que la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la ALDF emita evaluaciones trimestrales de la ejecución del gasto público y que la dictaminación anual del presupuesto tome en cuenta los informes de la Contaduría Mayor de Hacienda, de la Auditoria Superior de la Federación en el caso de recursos federales y de órganos como el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social.
4. Establecer la facultad iniciativa en materia presupuestaria del Jefe de Gobierno y su facultad de veto parcial o total.
5. Establecer el requerimiento de que todos los proyectos presupuestarios deban tener el sustento de proyectos de evaluación y estar registrados con anticipación para su dictaminación y aprobación, a fin de evitar la etiquetación de proyectos y la industria de los “moches”.
6. Contener y regular las labores de gestoría social que la ALDF ha realizado durante los últimos años. Las funciones de los diputados son representar, legislar y controlas al poder ejecutivo, no gestionar recursos ni llevar a cabo programas sociales.
7. Reconocer la omisión legislativa a nivel constitucional para que pueda ser sancionada (por el Tribunal Superior de Justicia en caso de ser cometida). A nivel nacional, la omisión legislativa se enfrenta por medio de exhortos por parte del Poder Judicial (Chiapas, Quintana Roo y Tlaxcala) u otorgándole medidas “paralegislativas” al Tribunal Superior (Veracruz).
8. Regular la reelección legislativa y definir sus alcances. Se debe dar respuesta a los siguientes cuestionamientos: a) quién decide quién es el candidato; b) cómo se decide quién es el candidato; c) cuáles son los plazos para anunciar que se buscará la reelección; d) cómo se financian las campañas al interior de los partidos donde compitan aspirantes a reelección, y e) cómo se financian las campañas al exterior de los partidos donde compitan aspirantes a reelección.
9. Definir con claridad las facultades de los órganos rectores de la Asamblea, es decir, de la Mesa Directiva y de la Comisión de Gobierno. Es necesario que exista un verdadero sistema de pesos y contrapesos entre estos dos órganos para democratizar el proceso legislativo al interior de la Asamblea y garantizar la transparencia en la distribución de sus recursos. En este sentido, se debe considerar la forma en la que se integra la Comisión de Gobierno, sus facultades, que sea sujeto de transparencia al igual que el resto de las comisiones y que exista un mecanismo de rotación de sus puestos directivos. Por su parte, se debe aumentar la duración de la Mesa Directiva para que haya un claro horizonte temporal en la conducción y gestión de las sesiones de la Asamblea Legislativa.
10. Disminuir el número de comisiones, utilizando un criterio de racionalidad y razonabilidad para que éste corresponda con la necesidad de la división del trabajo legislativo y no con la institucionalización del clientelismo parlamentario.

 

 Anexo 1: Numeralia de los congresos locales 2016

 

 

* Luis Carlos Ugalde es director general de Integralia Consultores. Gabriel Moreno es politólogo por el ITAM y consultor de Integralia.