La democracia en riesgo por deuda de los estados

Los incrementos son impresionantes. En tan solo seis años la deuda de Campeche creció en 79 mil 037 por ciento en términos reales; la de Coahuila en 6 mil 349 por ciento; Zacatecas decidió aumentarla en mil 604 por ciento y Chiapas en mil 135 por ciento real. Para poner las cosas en perspectiva, en el sexenio de 1994 a 2000 la deuda de los estados y municipios creció al nivel nacional en siete por ciento en términos reales; entre 2000 y 2006 creció 23 por ciento real y entre el 2006 y septiembre de 2012, 89 por ciento real.

¿Qué falló? Ahora tenemos más mecanismos de control en leyes de contabilidad, en normas de responsabilidad hacendaria, en institutos de transparencia; hay mayor pluralidad política, apertura de los medios de comunicación y un mayor flujo de información gracias a Internet. Hay una ciudadanía más vigilante, con mayor nivel de escolaridad y con mayores capacidades para entender problemas financieros. Entonces, ¿por qué tenemos una bomba estallando ante nuestros ojos? Es posible afirmar que esta potencial crisis de la deuda sea reflejo de una inacabada transición a la democracia en la que, ante el debilitamiento del presidencialismo autoritario, emergieron gobernadores con un poder ilimitado en la búsqueda de recursos y grupos locales con liderazgos caciquiles quienes aprovecharon la opacidad, la falta de reglas y contrapesos para cometer arbitrariedades seguros de que no encontrarán castigo. Ante esta realidad, caben cinco perspectivas de solución.

1. La legislativa. De cara a la reforma hacendaria, deben reforzarse tres reglas de oro: por un lado, fijar candados legales para garantizar que efectivamente se cumpla con lo dispuesto en el Artículo 117 Constitucional que establece que la deuda de estados y municipios solo podrá adquirirse cuando se destinen a inversiones públicas productivas, pero debe acotarse a que estas inversiones deben estar plenamente sustentadas, deben ser técnicamente sólidas y estar bajo una racionalidad de política pública basada en evidencias. En ningún caso la deuda debe usarse para solventar el gasto corriente y deben existir mecanismos de transparencia y rendición de cuentas que lo constaten. La segunda regla de oro impone niveles prudentes y manejables de la deuda; para ello, además de legislar para establecer límites de endeudamiento a estados y municipios, debe legislarse para que de forma obligatoria las autoridades informen de las obligaciones directas y contingentes, de corto, mediano y largo plazos que permitan conocer con precisión el estado de la deuda. La tercera regla es que la deuda debe ser generacionalmente justa, de manera tal que no hipoteque o limite el margen de maniobra de futuras generaciones y en todo caso éstas paguen el beneficio de las inversiones presentes con sus propios impuestos y no a través de la deuda.

2. La judicial. Son notables la capacidad de investigación y el compromiso de la Auditoría Superior de la Federación para vigilar la correcta aplicación de los recursos. Ello no corresponde a su nula capacidad para imponer sanciones y fincar responsabilidades a los servidores públicos por los abusos cometidos en la contratación de deuda. En los estados, las entidades de fiscalización no cuentan ni con el mismo compromiso o capacidad. Por ejemplo, en 2008 los sabuesos de Colima y Puebla no pudieron detectar un solo peso irregular en el ejercicio del gasto del Ramo 33 (Informe de Fiscalización 2008). Mucho menos promueven sanciones. Ante la inacción del Ejecutivo y de los órganos de fiscalización, partidos políticos, organizaciones civiles y ciudadanos en general pueden iniciar litigios estratégicos por acciones u omisiones de los servidores públicos, con el fin de establecer castigos ejemplares que los disuadan al firmar cheques u oficios abusivos o sin sustento.

3. Reforma económica. Bien sabido es que quien controla la deuda, controla las políticas, controla todo. Los acreedores tienen un enorme poder para fijar condiciones que les den certeza de su pago. Por ejemplo, a propósito de los préstamos de la Reserva Federal estadounidense a México durante la crisis de 1976, una cinta desclasificada (Meeting transcript: 
”Discussion of the Mexican Crisis”, 16 de noviembre de 1976) da cuenta de que los préstamos a México serían manejables si el gobierno de López Portillo “hacía las cosas correctas: disminuir los gastos del gobierno y limitar el crecimiento de los salarios”. Por su parte, el secretario del Tesoro, William Simon, le comentó al presidente Gerald Ford en un memorándum que “los ajustes necesarios no serán fáciles y hay individuos y sectores de la economía mexicana que serán dañados en el proceso”. (“Memorandum for the President: Financial Arrangements with Mexico”. 20 de septiembre de 1976). En otro ejemplo, el préstamo que el FMI otorgó a finales de 1982 para el cual coordinó tanto al gobierno estadounidense como a 526 bancos comerciales alrededor del mundo que proporcionaron la mayor parte del paquete de rescate financiero en ese año, se hizo a cambio de “proveer garantías a los bancos de que las políticas económicas del [país] deudor serían ajustadas de manera que, entre otras cosas, pudieran mejorar las perspectivas de pago a los bancos”.^[1] Las cartas de intención al FMI en los años ochenta, son un ejemplo extremo de la agenda de cambios estructurales en la economía impuesta por los acreedores para garantizar las divisas suficientes que permitieran al país el pago de la deuda.

Dicho lo anterior, vale preguntarse ¿quiénes son ahora los acreedores de los estados y municipios? Como constitucionalmente no pueden contratar deuda en el extranjero, datos de la SHCP corroboran que 61 por ciento de esa deuda está pactada con la banca comercial, 22 por ciento con la banca de desarrollo, 14 por ciento en emisiones bursátiles y el resto en otros mecanismos. Sin duda debe existir transparencia en las condiciones de negociación, pero otros actores también tienen voz. Recientemente el gobierno de Jalisco tuvo la bendición de su Congreso para acceder a créditos por dos mil 439 millones de pesos para hacer frente a sus deudas originadas, principalmente, por los Juegos Panamericanos. No obstante, el Congreso jalisciense no ejerció su poder para establecer condiciones al otorgar el crédito (como hicieron los Estados Unidos y el FMI). Procesos como el de Jalisco se repetirán en otros estados. Los congresos locales tienen en sus manos la posibilidad de fijar una agenda de responsabilidad hacendaria y uso eficiente y austero del gasto, pero, a diferencia de Estados Unidos y el FMI, orientándolo también al crecimiento económico sustentable y la protección de los derechos económicos y sociales de la sociedad, con exigencias claras de que el gasto no puede ser despilfarrado en programas sin sustento empírico o evaluación. La crisis de la deuda estatal y municipal es una buena oportunidad para desterrar prácticas clientelares. No obstante, como todo esto es mucho pedir para nuestros diputados y partidos políticos, organizaciones de la sociedad civil pueden hacer suya esta agenda y ejercer presión suficiente para que los legisladores asuman el papel que les corresponde.

4. La política. No basta la presión pública y los candados al ejercicio del gasto. Una solución al problema de la deuda requiere también de cambios en los incentivos de los actores políticos. Diputados y alcaldes viven un síndrome permanente del año de Hidalgo. Ven en su corto periodo de tres años la oportunidad de enriquecerse, entregar regalos a la población con costo al erario y en beneficio de su imagen con tal de que reditúe en su carrera política futura sin preocuparse en las consecuencias financieras y sociales de sus acciones. Es momento de pensar, entre otras alternativas, en la revocación del mandato ante políticos que deliberadamente ponen en riesgo la viabilidad financiera de sus entidades (como Moreira en Coahuila o Martínez Garrigós en Morelos), y en la reelección como mecanismo que permita a los actores políticos pensar en su mismo puesto más allá de tres efímeros años con la posibilidad de que el electorado ratifique o no su mandato periódicamente por un tiempo determinado. En este sentido, la reelección debe ser vista como un mecanismo de rendición de cuentas en un proceso universal y periódico de revocación de mandato: si pierden la votación, naturalmente perderán el mandato.

5. La social. Una hipótesis. El autoritarismo priista pudo sobrevivir en los 80 gracias a los préstamos de los organismos internacionales y de Estados Unidos que dieron respiro a las finanzas públicas. Si México hubiese enfrentado la moratoria o la quiebra, muy probablemente las presiones internacionales y el descontento social habrían derrumbado al régimen y la transición democrática habría empezado antes y se habría acelerado. De ser cierta esta hipótesis, cabe la posibilidad de que la quiebra de las finanzas públicas municipales y estatales generen un descontento tal que impida la reproducción del régimen de impunidad actual de los caciques locales e imponga contrapesos sociales al autoritarismo de los gobernadores. A un gobierno amante de la estabilidad como es el priista en Los Pinos, esto parece impensable, pero puede aprovechar esta coyuntura para fijar sus condiciones. En esta lógica puede inscribirse la reacción del secretario de Hacienda al negar el apoyo de la federación para solucionar los problemas fiscales de estados y municipios.

La historia de la crisis de la deuda no debe repetirse. Las borracheras de los años 70 se pagaron con severas políticas de ajuste en los 80 y un manejo cretino de las reformas en los 90 que fortaleció al capitalismo de compadres y sumió a la sociedad en la miseria de la crisis de 1994. Hay tiempo para corregir y cambiar los términos de las discusiones y las condiciones. Ojalá se aproveche la oportunidad pues la estabilidad de las finanzas públicas nacionales aparentemente lo permite y el riesgo de una mayor precarización social lo exige.

Seguimos la conversación por acá.