Desaparecer al IFE: retroceso o parálisis, no avance

Por Gustavo Rivera Loret de Mola (@gustavoriveral) y Carlos Martínez Velázquez (@carlosmartinezv)

El pasado 14 de mayo el Partido Acción Nacional (PAN) presentó una iniciativa de reforma electoral que, en palabras de Fernando Rodríguez Doval (diputado federal plurinominal por la cuarta circunscripción y principal autor de la iniciativa), básicamente propone lo siguiente. Primero, desaparecer al Instituto Federal Electoral (IFE) y a los 32 institutos electorales locales para dar paso al Instituto Nacional Electoral (INE), que estaría a cargo de organizar y procesar todas las elecciones locales y federales, desde ayuntamientos hasta la Presidencia de la República. Segundo, dotar a la Fiscalía Especializada para Delitos Electorales (FEPADE) de autonomía presupuestaria (ya goza de autonomía técnica), conservando sus principales funciones pero independiente de la Procuraduría General de la República (PGR). Tercero, sancionar el rebase de topes de campaña con la nulidad de la elección, fortaleciendo el sistema de fiscalización para posibilitar las sanciones.

Adicionalmente a estas tres, hay dos que también se incluyen en la iniciativa: a) desaparecer a los tribunales electorales locales para encargar al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) la resolución de todas las controversias suscitadas a partir de las decisiones del INE; y b) cambiar la fórmula de asignación de recursos públicos a los partidos, vinculando la asignación no con el padrón electoral sino con el número total de ciudadanos que hayan emitido su voto en las elecciones inmediatas anteriores.

Desafortunadamente, lo que en la superficie parece una iniciativa sensata y vigorizante del sistema electoral, en el fondo es una medicina mal recetada para atender una enfermedad que, por falta de voluntad o pericia analítica, no se termina de diagnosticar correctamente. La principal inquietud tras una lectura minuciosa de la iniciativa es que se sustenta, al menos, en tres supuestos falsos. Primero, que la creciente desconfianza de los votantes en la democracia es provocada únicamente por la parcialidad de las autoridades electorales locales. Segundo, que los fraudes electorales, la represión y la inequidad de las contiendas locales son producto de que “algunos gobernadores han colonizado las instituciones electorales y han explotado recursos del Estado con fines partidistas”. Tercero, que la inoperancia de la FEPADE es provocada por su dependencia de la PGR.

Pese a que los tres supuestos contienen observaciones ciertas y comprobables (la desconfianza de los votantes en la democracia va a la alza, sobre todo desde 2009; las autoridades electorales locales con frecuencia se comportan parcialmente; los gobernadores suelen intervenir en la designación de estas autoridades y desviar recursos para apoyar a sus candidatos; la FEPADE rara vez logra los objetivos delineados en su mandato legal), consideramos que son falsos por las siguientes razones:

Desconfianza Ciudadana

En cuanto a la desconfianza de los votantes en la democracia, uno de los problemas que encontramos es la conceptualización de la misma. La gran mayoría de los ciudadanos entienden la democracia como un sistema para mejorar su bienestar económico y redistribuir la riqueza entre los que menos tienen, y no como un sistema de rendición de cuentas y de premios y castigos al desempeño de los gobernantes. En este sentido, la evidencia ofrecida por David Crow (CIDE) es contundente: la confianza en la democracia es mucho mayor entre quienes la entienden como una dotación de derechos políticos y electorales. Si lo que busca el PAN es recuperar la confianza de los votantes en la democracia, debería de enfocarse en una reforma fiscal que fortalezca el crecimiento económico y garantice una verdadera redistribución de la riqueza.

Clientelismo y falta de transparencia

Los fraudes electorales, la represión y la inequidad de las contiendas locales tiene origen en la falta de transparencia y rendición de cuentas a nivel local, y no necesariamente en la “colonización de las instituciones electorales” por parte de los gobernadores. Javier Aparicio (CIDE) lo explica claramente. Aun cuando a nivel federal el gobierno dividido ha existido desde 1997, los gobernadores disponen de recursos presupuestales multimillonarios que pueden gastar sin mayores contrapesos. Como apunta Alberto Díaz Cayeros (UCSD), el federalismo en México se ha caracterizado por incentivos perversos producidos por una alta descentralización y discrecionalidad del gasto público acompañada por una alta centralización en el cobro de impuestos. En este sentido, los gobernadores han podido gastar sin pagar las consecuencias políticas de la recaudación, lo que, aunado a la falta de transparencia en los estados y al control político de las legislaturas locales, ha derivado en la diversificación del gasto para perpetuar clientelas electorales inclusive en estados con alto desarrollo económico. Así, independientemente de si es el INE o si los consejos electorales son seleccionados en cada estado, se seguirán observando estas conductas.

Otro efecto importante de este arreglo es que los congresos locales funcionan como cámaras al estilo soviético: aprueban sin discutir las propuestas del ejecutivo y crean mecanismos de rendición de cuentas a modo para que ni ellos ni los gobernadores sean responsables de sus actos ante el electorado, que a falta de reelección carece de mecanismos formales de castigo. Este sistema de rendición de cuentas, por decir lo menos, endeble, es la causa de que los gobernadores interfieran en el proceso de selección de autoridades electorales y que desvíen recursos públicos con fines partidistas. Si lo que busca el PAN es disminuir los fraudes y garantizar la equidad en las contiendas, debería reactivar y enriquecer la iniciativa de reforma en transparencia, y pensar seriamente en una reingeniería del sistema para recaudar impuestos.

Delitos electorales

La inoperancia de la FEPADE tiene origen en la obsolescencia del Código Penal Federal (CPF) en materia electoral (título vigésimo cuarto) y en la falta de recursos humanos y económicos para investigar y consignar delitos electorales, no en su dependencia de la PGR, que en todo caso solo es presupuestaria. Salvo dos ajustes en 1994 y 1996, la tipificación de los delitos electorales es prácticamente la misma desde su redacción original en 1990. Para empezar, ninguno de los ilícitos enumerados –incluyendo la coacción y compra del voto— es considerado grave, por lo que todo delincuente electoral tiene derecho a libertad bajo fianza. Otro problema es que la FEPADE no cuenta con una policía especializada para investigar con agilidad y diligencia las denuncias que recibe a través de su sistema de predenuncia de delitos electorales. A esto hay que sumar que la mayoría de la evidencia presentada por los denunciantes es de carácter testimonial y anecdótico, lo que hace casi imposible probar cualquier delito electoral. Si lo que busca el PAN es castigar a los delincuentes electorales, debería proponer una iniciativa para reformar el CPF y dotar a la FEPADE de mayores recursos económicos y humanos para cumplir su mandato.

El gasto de los partidos

La iniciativa de reforma propone cambiar el artículo 41 de la Constitución para modificar la fórmula de financiamiento público de los partidos políticos. Quizá este punto es lo más rescatable de la iniciativa. La discusión sobre este tema inició en 2009, cuando la Asamblea Nacional Ciudadana (ANCA) propuso que se incluyera en el Presupuesto de Egresos de la Federación la reducción al financiamiento de los partidos políticos. El debate generado a nivel nacional, que arrancó con el #AventónCiudadano y culminó con el #FocoCiudadano, motivó a que el PAN propusiera la reducción de 50% del dinero público otorgado a los partidos y que el Partido del Trabajo (PT) hiciera otra propuesta similar. Desafortunadamente, ninguna de estas propuestas recuperó a cabalidad la de ANCA. Por último, aún cuando se incluyó un artículo transitorio en el PEF 2010, no se dictaminó ninguna propuesta de reforma al artículo 41 Constitucional.

Con esta reforma se pretende que sea la votación efectiva en la elección inmediata anterior y no el tamaño del padrón lo que determine el monto de las prerrogativas. La iniciativa señala que el financiamiento se obtendrá “multiplicando el número total de ciudadanos que hayan emitido su voto en las elecciones próximas pasadas, por el setenta por ciento del salario mínimo diario vigente para el Distrito Federal. El treinta por ciento… se distribuirá entre los partidos políticos en forma igualitaria y el setenta por ciento restante de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados inmediata anterior”. Con ello busca crear incentivos para que los partidos salgan en busca de los ciudadanos, aumentando la participación electoral; sin embargo, esta meta requiere de una deliberación seria sobre financiamiento privado y transparencia, dos temas que generan enorme desconfianza del proceso electoral entre los actores políticos.

Quedan a deber

Otro problema con la iniciativa es que no propone medidas creíbles para anular elecciones en que un candidato rebase los topes de campaña. Habría que ver la legislación secundaria, pero por ahora no queda claro cómo devolver la tarea de fiscalizar al consejo general del IFE (o INE) resuelve este problema. Las principales omisiones son una discusión seria sobre la enorme variación en desempeño, atribuciones, presupuesto y gasto entre autoridades electorales locales (descalifica a todas como si fueran idénticas o muy similares) y una propuesta mínima para permitir la reelección de legisladores y/o gobernantes (sin duda alguna, de las formas más eficaces de fortalecer la rendición de cuentas). Asimismo se queda en el tintero una propuesta para transitar a un sistema privado de financiamiento de campañas (otra forma eficaz de fortalecer la rendición de cuentas). Finalmente, proponen elevar a rango constitucional la prohibición de campañas negativas, limitando el acceso a información para contrastar y criticar la oferta política, en aras del buen comportamiento público. Si la reforma de 2007 fue un retroceso, con ésta no se vislumbra un avance.

 

*Gustavo Rivera Loret de Mola es Doctor en Gobierno por la Universidad de Texas en Austin. Carlos Martínez Velázquez es politólogo por el ITAM y co-fundador de Central Ciudadanos y Consumidores AC