Derechos de las audiencias: ¿quién arbitra la libertad de expresión?

Los nuevos Lineamientos Generales sobre Derechos de las Audiencias han abierto un intenso debate sobre la libertad de expresión en México. La discusión se ha concentrado en las reglas: distinguir la información de la opinión, identificar contenidos publicitarios y establecer mecanismos para atender inconformidades de las audiencias.

Sin embargo, quizá la pregunta más importante todavía no se ha formulado: ¿Quién interpretará esas reglas cuando exista una controversia? Porque los lineamientos no se aplicarán solos.

En algún momento una instancia reguladora tendrá que decidir si un concesionario distinguió correctamente entre información y opinión, si atendió adecuadamente una queja, si incumplió alguna obligación o si una determinada medida resulta compatible con la libertad editorial. En ese momento, el texto de la norma dejará de ser el único elemento relevante. También importará quién la interpreta, quién la vigila y quién la hace cumplir.

Durante más de una década, esas funciones correspondieron al Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), un organismo constitucionalmente autónomo. Con el nuevo marco legal pasarán a la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones, un órgano desconcentrado de la administración pública federal al que la ley reconoce independencia técnica, operativa y de gestión.

La diferencia no es únicamente administrativa

Mientras un organismo constitucionalmente autónomo cuenta con una separación reforzada respecto de los poderes públicos, un órgano desconcentrado forma parte de la estructura del Poder Ejecutivo, aun cuando disponga de autonomía técnica para adoptar determinadas decisiones.

Ello no significa que la nueva Comisión vaya a actuar con parcialidad ni permite afirmar que recibirá instrucciones políticas o utilizará los lineamientos para censurar contenidos. No existe evidencia suficiente para sostener ninguna de esas acusaciones. Lo que sí cambia es el diseño del regulador. Y ese cambio importa.

La credibilidad de un regulador no depende de asumir que siempre tendrá razón. Depende de que su diseño ofrezca garantías suficientes para que sus decisiones sean evaluadas por la solidez de sus argumentos y no por su cercanía con el poder político. Precisamente por ello, numerosas democracias han confiado la regulación de ámbitos especialmente sensibles —como las elecciones, la competencia económica y las telecomunicaciones— a órganos con distintos grados de autonomía respecto del gobierno. El objetivo no es impedir que el Estado regule, sino fortalecer la credibilidad de quien aplica las reglas.

En materia de libertad de expresión, esa legitimidad adquiere una importancia particular. El gobierno no es un actor ajeno al debate público. Comunica, defiende sus políticas, responde a las críticas y busca influir legítimamente en la opinión ciudadana. Es, al mismo tiempo, uno de los participantes más poderosos de esa conversación.

Una  pregunta que no prejuzga conductas

Por ello, cuando el órgano encargado de aplicar reglas relacionadas con los contenidos de radio y televisión forma parte de la propia administración federal, surge una pregunta razonable: ¿conserva la distancia suficiente respecto de uno de los principales participantes del debate público?

La pregunta no prejuzga conductas. Examina un diseño. Tampoco surge en el vacío. Los lineamientos llegan a un país donde periodistas continúan siendo asesinados y amenazados, donde la impunidad sigue siendo elevada y donde la relación entre gobiernos, partidos y medios atraviesa una etapa de creciente confrontación. Ese contexto no demuestra que la nueva regulación vaya a utilizarse indebidamente, pero sí explica por qué una parte de la sociedad observa con cautela cualquier modificación relacionada con la libertad de expresión.

La desconfianza no nace únicamente de la redacción de una norma. También se construye a partir de la experiencia acumulada. Cuando las instituciones han sido incapaces de proteger suficientemente a quienes investigan, denuncian o contradicen al poder, resulta comprensible que una regulación sobre la comunicación pública despierte inquietudes adicionales si será aplicada por un órgano integrado al Ejecutivo.

A ello se suma un ambiente de polarización creciente. Con frecuencia, la crítica periodística es respondida como si fuera un ataque político; la actuación de algunos medios se presenta como prueba de intereses ocultos; y el debate público termina reducido a una confrontación entre dos descalificaciones igualmente simplificadoras: propaganda gubernamental o prensa opositora.

Los derechos de las audiencias son derechos fundamentales

En un contexto así, la imparcialidad del órgano encargado de interpretar las reglas debe demostrarse, no suponerse. Quienes respaldan los nuevos lineamientos tienen razón al recordar que los derechos de las audiencias son derechos fundamentales. Las personas deben poder distinguir entre información, opinión y publicidad, conocer los códigos de ética de los medios y contar con mecanismos eficaces para reclamar cuando esos derechos sean vulnerados.

También es relevante que el proyecto establezca expresamente que sus disposiciones no podrán utilizarse para ejercer censura previa ni restringir la libertad de expresión o la libertad editorial. 

Pero ninguna cláusula legal resuelve por sí sola todas las dudas. 

Los derechos se protegen mediante normas, pero también mediante procedimientos transparentes, recursos efectivos y autoridades cuya independencia genere certeza. Una regulación puede perseguir una finalidad constitucionalmente legítima y, al mismo tiempo, suscitar preocupación si su aplicación depende de una institución cuya posición frente al poder político resulta menos independiente que la del modelo anterior.

Ese debería ser uno de los ejes centrales de la discusión.

El debate no exige escoger entre los derechos de las audiencias y la libertad de expresión. Tampoco obliga a defender a los concesionarios ni a atribuir al gobierno una intención censora. Exige reconocer que ambos forman parte del mismo sistema democrático y que los conflictos entre ellos requieren una autoridad cuya legitimidad sea ampliamente reconocida.

Cuando esa legitimidad existe, incluso las decisiones controvertidas pueden ser aceptadas por quienes resultan afectados. Cuando falta, cada resolución corre el riesgo de interpretarse como una intervención política, aun cuando jurídicamente esté correctamente fundada.

La legitimidad no se decreta, se gana

Por ello, el hecho de que la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones forme parte de la administración pública federal no constituye un detalle menor. Significa que el regulador ya no cuenta con la misma separación constitucional respecto del Ejecutivo que caracterizaba al IFT. La independencia técnica puede reducir interferencias en la operación cotidiana, pero no equivale a la autonomía constitucional ni genera automáticamente el mismo nivel de credibilidad pública.

La nueva Comisión tendrá la oportunidad de demostrar, mediante decisiones transparentes, sólidamente motivadas y abiertas al escrutinio, que puede actuar con imparcialidad. Pero la legitimidad no se decreta. Se gana.

Los nuevos lineamientos podrán fortalecer la protección de los derechos de las audiencias o revelar problemas cuando comiencen a aplicarse. Todavía es demasiado pronto para afirmar que representan censura o para descartar cualquier riesgo.

Lo que sí puede afirmarse desde ahora es que México decidió modificar no solo las reglas, sino también la posición del órgano encargado de interpretarlas. Y en una democracia, cuando se regula la conversación pública, la primera garantía no son las sanciones ni los procedimientos. Es la credibilidad de quien habrá de aplicarlos.

Porque, cuando se trata de la libertad de expresión, la independencia del árbitro no es un detalle administrativo. Es una garantía democrática.♦

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Sandra Isabel Jiménez Mateos es periodista, investigadora académica de la Universidad Veracruzana y estudiante del Doctorado en Investigación de la Comunicación por la Universidad Anáhuac del Norte. Trabaja la línea de investigación de agresión a periodistas, libertad de expresión, de prensa y democracia. Redes: @Sandrai_jimenez