¿Cuál es el tamaño óptimo del congreso mexicano?

“En primer lugar, debe observarse que por pequeña que sea una república sus representantes deben llegar a cierto número para evitar las maquinaciones de unos pocos, y que, por grande que sea, dichos representantes deben limitarse a determinada cifra para precaverse contra la confusión que produce una multitud”.

James Madison. El Federalista. 10.

“(…) Ningún problema político es tan poco susceptible de hallar una solución precisa como el que se refiere al número que más convenga fijar a una legislatura representativa”.

Alexander Hamilton o James Madison. El Federalista. 55.

 

 

1. ¿Por qué es necesario revisar la integración del congreso?

Las explicaciones de los elementos determinantes sobre el número de escaños que debe componer una legislatura son aún insuficientes e incompletos (Stigler, 1976; Auriol y Gary-Bobo, 1998; Brooks, Phillips and Sinitsyn, 2011; Gerring and Zarecki, 2011; Jacobs y Otjes, 2015). Sorprende esta situación cuando es notoria la importancia que subrayan los estudios sobre los efectos provocados por la disminución o aumento en el número de miembros de las asambleas legislativas en asuntos tan diversos como la desproporcionalidad y la fragmentación del sistema de partidos, la política fiscal y el gasto público, la gobernanza democrática, la participación ciudadana, la representación sustantiva y el proceso legislativo.

En la década de los setenta del siglo XX, Rein Taagepera propuso el primer modelo simple para calcular el tamaño que debieran tener las asambleas nacionales.1 Su propuesta, mejor conocida como la ley de la raíz cúbica, señala que el número de escaños en una asamblea nacional es la raíz cúbica del tamaño de la población. A pesar de que el modelo ha sido criticado respecto a la escasa explicación sobre los factores que suelen afectar el diseño y la reforma del sistema electoral, así como de su débil poder explicativo (Stigler, 1976; Jacobs y Otjes, 2015; Margaritondo, 2021), la fórmula es una potente herramienta analítica para los estudios comparados, ya que la evidencia de 120 países observados por Taagepera desnuda una clara correlación positiva entre el tamaño de la población nacional y el tamaño de las asambleas.

Al analizar 111 países, Auriol y Gary-Bobo concluyen que, en términos relativos, las nuevas democracias tienden a integrar asambleas nacionales con más representantes en comparación con las viejas democracias consolidadas, que tienen asambleas compuestas por una proporción menor de legisladores respecto a su población.2 La evidencia internacional sugiere que el tamaño de los congresos se congela en el tiempo, mientras que el crecimiento de la población se mantiene constante. Estados Unidos, por ejemplo, registró hace años un debate sobre el tamaño de la Cámara de Representantes; dos de los principales exponentes a favor de aumentar el tamaño de la U.S. House, Brian Frederick (2010) y Charles y John Kromkowski (1992), observaron que el congreso se mantiene con 435 integrantes desde hace un siglo, mientras la población ha crecido en ese mismo lapso en más de 200 por ciento, provocando una descompensación en la representación.3 Brian Frederick lo sintetiza en los siguientes términos:

“(…) La Cámara se ha convertido en una institución menos representativa debido al techo permanente que se colocó en su tamaño numérico. A medida que los miembros de la Cámara han asumido la carga de representar a miles de ciudadanos adicionales, son menos receptivos, menos accesibles y menos populares entre las personas que representan” (2010: 9-10).

El reducido número de artículos académicos publicados en México sobre el tamaño del congreso advierte una incipiente producción teórica,⁴ mientras que el debate público ha sido más vigoroso. Los últimos debates en los medios dan cuenta de reducir el gasto del poder legislativo mediante su empequeñecimiento, con el fin de destinar esos recursos a otros asuntos de mayor prioridad social. Los promotores de esa reducción son los partidos políticos; llama la atención que en casi todas las legislaturas de las últimas dos décadas, los grupos parlamentarios hayan presentado iniciativas de reforma con este propósito.5 Sin embargo, ninguna iniciativa de ley ha prosperado, tal vez por el poco interés en impulsar genuinamente la reducción del congreso o porque el tema representa simpatías y mediáticamente es rentable para su discurso.

Respecto a la evolución del tamaño del congreso mexicano es posible sugerir que —contrario al discurso y aparente preferencia partidista— la Cámara de Diputados es cada vez más grande (véase la Tabla 1); es decir, tiene un carácter incremental y ninguna reforma política ha reducido su número de escaños. Su mayor tamaño se alcanzó en 1987, cuando el sistema electoral de miembros mixtos se afianzó como modelo de representación, en el que la ley electoral estableció la integración de la Cámara de Diputados con 300 diputados electos, según el principio de votación de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos uninominales, y 200 miembros electos según el principio de representación proporcional y el sistema de listas bloqueadas, votadas en cinco distritos plurinominales.⁶ En México, el tamaño del congreso es intrínseco al fortalecimiento del régimen democrático, un fenómeno relativamente frecuente en el escenario internacional.

2. ¿Cómo determinar su tamaño?

¿Qué factores explican mejor el tamaño de las asambleas nacionales? Según el planteamiento teórico de Jacobs y Otjes, la brecha poblacional y el número efectivo de partidos son las variables explicativas.7 A continuación se aborda cada una de ellas.

Brecha poblacional. La primera investigación que intenta explicar el tamaño de las legislaturas se basa principalmente en la variable poblacional, el modelo ya citado de Rein Taagepera; según el autor, dicha variable es el condicionante que afecta directamente el tamaño de la cámara baja en tanto democracia representativa, ya que, por regla general, el poder político procede del pueblo, pero no es ejercido por él sino por sus representantes elegidos mediante el voto.

De acuerdo con la llamada ley de la raíz cúbica de Taagepera, la cámara baja de México debería estar integrada por 501 escaños, muy cerca de los 500 miembros que actualmente la componen (véase la Gráfica 1). Bajo este supuesto, el primer hallazgo de este artículo es que la Cámara de Diputados tiene el tamaño adecuado. Sin embargo, no siempre fue así. Al comparar la evolución del tamaño del congreso durante el periodo de 1940 a 2022, puede observarse que en los años 90 la Cámara tenía un tamaño mucho “más” democrático, es decir: había más representantes en relación con el nivel óptimo que indicaba la denominada ley de la raíz cúbica (en esos años, el número óptimo oscilaba entre 433 y 460 curules, cuando la cámara ya contaba con 500 miembros).

Por el contrario, durante las décadas de los 40 a los 80, el país tenía una cámara demasiado pequeña: en los 40, el óptimo eran 270 curules, pero la cámara estaba integrada por solo 147 miembros. Este desbalance se fue corrigiendo con el tiempo a través de las reformas electorales. Ya en la década de los 80, el tamaño óptimo era de 406 curules, cuando el tamaño real sumaba 400 escaños, una diferencia mínima de seis representantes.

El segundo hallazgo es que, en la época de la hegemonía del Partido Revolucionario Institucional (PRI) (1929 a 2000), la población mexicana estaba subrepresentada en el congreso. Con la reforma política y electoral de 1977, año en que inició el proceso de liberalización política que favoreció la pluralidad partidista del régimen, se comenzó a corregir dicha sub-representación, primero al pasar a 236 curules, luego a 400, hasta arribar a las 500 actuales.

Número de partidos. El Número Efectivo de Partidos Parlamentarios (NEPP), índice diseñado por Laakso y Taagepera, expresa el número de partidos que obtienen una proporción importante de escaños.8 El resultado en unidades se interpreta como el número de partidos relevantes, y el resultado en décimas, como la importancia relativa que tienen otros partidos políticos.

La teoría indica que el tamaño de las asambleas aumenta cuando se incrementa el NEPP.9 Cuanto más grande es la asamblea, mayor es la proporcionalidad voto-escaño; es decir, entre mayor sea el número de partidos relevantes, mayor será la representación de grupos que de otro modo estarían subrepresentados en la asamblea.

Los estudios comparados demuestran que el tamaño de la asamblea está directamente relacionado con el sistema electoral; esto es: el número de distritos uninominales de mayoría y el número de los distritos plurinominales propios de la representación proporcional (que mejoran las posibilidades de representación de los partidos pequeños) tienden a funcionar de manera coordinada, y para los distritos suelen traducirse en asambleas de mayor tamaño (Lundell 2012; Kjaer y Elklit 2014).

El caso de México es un buen ejemplo que avala la experiencia comparada. La Gráfica 2 muestra la evolución del NEPP durante el periodo de 1946 a 2022; según la ilustración gráfica, hay dos grandes etapas: la primera se caracteriza por una cámara baja pequeña con un número que oscila entre 147 y 236 escaños. Entre 1946 a 1979, el promedio del NEPP fue de 1.3, lo que indica que hubo una situación de un partido político relevante y algún otro partido con poca fuerza parlamentaria. De acuerdo con la composición de la cámara baja, se puede concluir que ese partido relevante era el PRI, con una proporción promedio de 89.3% de los escaños, y el Partido Acción Nacional (PAN) era ese otro partido de poca relevancia, con una proporción promedio de apenas seis puntos porcentuales del total de escaños.

La segunda etapa comprende las legislaturas que comenzaron en 1979 y se mantiene hasta la actual, en ésta, la asamblea tiene un tamaño mayor (400, y a partir de 1988, 500 miembros) —en este periodo se introdujo el sistema de representación proporcional—. El índice promedio del NEPP es de 3.0, lo cual indica que en un periodo de 43 años han sido tres partidos los relevantes en la composición del congreso. De conformidad con la integración de las legislaturas, el PRI tuvo en promedio el 48.5% de las diputaciones; el PAN, el 23%, y el principal partido de izquierda en turno,¹⁰ 16.3%. Por tanto, es posible concluir que el tamaño de la Cámara de Diputados en México tuvo un efecto: entre más grande el congreso, más partidos tuvieron cabida.

3. Conclusiones

Al evaluar el tamaño del congreso mexicano con dos parámetros cuantitativos como la población y el número de partidos, la conclusión es clara: la Cámara de Diputados tiene, en este momento, un tamaño proporcionado. Aquellas posturas que proponen su reducción simplemente carecen del sustento técnico razonable; pueden tener atractivo mediático, pero no se ve en el horizonte una reforma política que pretenda reducir el número de escaños del congreso. Asimismo, no hay claridad en cuanto a los incentivos que tengan los partidos para impulsar una reforma con estas características.

A los partidos mayoritarios no les conviene reducir el tamaño camaral; en primer lugar porque son grupos parlamentarios predominantes (controlan la agenda legislativa) y, en segundo, porque a las camarillas y grupos de los partidos les interesa contar con espacios para sus cuadros, por lo que reducir escaños los llevaría a perder poder político y, al mismo tiempo, reduciría su ámbito de gestión ciudadana. En cuanto a los partidos minoritarios, en caso de eliminarse espacios legislativos, serían indiscutiblemente los más afectados, ya que la fórmula electoral de miembros mixtos le abre la puerta a la representación: entre menos espacios plurinominales, menos posibilidad de tener alguna representación y, de tenerla, tendrían menos capacidad de influir en los asuntos políticos.

Se ha señalado en el debate público que es recomendable la reducción del congreso, siempre y cuando se reduzca en la misma proporción el número de diputados de mayoría y el de representación proporcional para mantener la fórmula electoral en equilibrio. Otros han apostado por eliminar la mitad de los diputados plurinominales. Sin embargo, en cualquiera de los casos, la Cámara de Diputados sería menos representativa, pues cada legislador deberá de atender a una población más grande, lo que en los hechos es poco probable que suceda; por el contrario, ante un mayor número de electores, la dimensión de las contradicciones políticas imposibilitaría una representación más estrecha.

* Said Hernández Quintana (@SaidHernandezQ1) es licenciado en Ciencia Política por la UNAM y maestro en Administración y Políticas Públicas por el CIDE. Es especialista en elecciones y en temas del congreso. Ha sido directivo del Servicio Profesional Electoral y asesor del Consejo General del Instituto Nacional Electoral; también fue consultor asociado en Integralia. Actualmente es académico en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM y Director Ejecutivo de Estudios en la Ciudad de México.

 

El congreso federal mexicano se conforma por dos cámaras (la de diputados y de senadores). El presente artículo sólo analiza la Cámara de Diputados.

 

Bibliografía

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Brooks, Leah, Justin Phillips y Maxim Sinitsyn (2011). “The Cabals of a Few or the Confusion of a Multitude: The Institutional Trade-off Between Representation and Governance”, en American Economic Journal. Economic Policy 3, febrero, pp. 1-24.

Chen, Jowei y Neil Malhotra (2007). “The Law of k/n: The Effect of Chamber Size on Government Spending in Bicameral Legislatures”, en American Political Science Review, 101, pp. 657-676.

Crain, W. Mark y Robert D. Tollison (1977). “Legislative Size and Voting Rules”, en Journal of Legal Studies, 6, pp. 235-241.

Frederick, Brian (2010). Congressional representation & constituents: the case for increasing the U.S. House of Representatives. Routledge, New York.

Gerring, John y Dominic Zarecki (2011). Size and Democracy, Revisited. Boston University, Department of Political Science, abril 19, pp. 1-32.

Gilligan, Thomas W., y John G. Matsusaka (2001). “Fiscal Policy, Legislature Size, and Political Parties: Evidence from State and Local Governments in the First Half of the 20th Century”, en National Tax Journal, 54, pp. 57-82.

Kjaer, Ulrik y Jørgen Elklit (2014). “The impact of assembly size on representativeness”, en The Journal of Legislative Studies. Vol. 20, No. 2, pp. 156-173.

Kromkowski, Charles A., y John A. Kromkowski (1992). “Beyond Administrative Apportionment: Rediscovering the Constitutional Calculus of Representative Government”, en Polity, 24, pp. 495-497.

Lundell, Krister (2012). “Disproportionality and Party System Fragmentation: Does Assembly Size Matter?”, en Open Journal of Political Science. Vol. 2, No.1, pp. 9-16

Mansbridge, Jane (1999). “Should Blacks Represent Blacks and Women Represent Women? A Contingent ‘Yes.’”, en Journal of Politics, 61, pp. 628-657.

Margaritondo, Giorgio (2021). “Size of National Assemblies: The Classic Derivation of the Cube-Root Law is Conceptually Flawed”, en Brief Research Report, Vol. 8, enero, pp. 1-4.

Stigler, George J. (1976). “The Sizes of Legislatures”, en The Journal of Legal Studies. Vol. 5, No. 1, pp. 17-34.

Thornton, Mark y Marc Ulrich (1999). “Constituency Size and Government Spending”, en Public Finance Review. Vol. 27. No. 6, pp. 588-598.

Vega, Arturo y Juanita M. Firestone (1995). “The Effects of Gender on Congressional Behavior and the Substantive Representation of Women”, en Legislative Studies Quarterly, 20, pp. 213-222.

Weldon, Steven (2006). “Downsize my polity? The impact of size on party membership and member activism”, en Party Politics. Vol. 12. No. 4, pp. 467-481.

 

 

1 Taagepera, Rein (1972). “The size of national assemblies”, en Social Science Research, 1 (4), pp. 385-401.

2 Auriol, Emmanuelle y Robert J. Gary-Bobo (1998). “On the Optimal Number of Representatives”, en Discussion Paper, No. 1286. Northwestern University, Kellogg School of Management, pp. 1-45.

3 Algunos argumentos a favor de mantener el mismo tamaño del congreso norteamericano son el buen control sobre la política fiscal y económica (asambleas pequeñas favorecen adecuados niveles de gasto público, ya que los cuerpos legislativos pequeños tienden a aplicar procedimientos operativos más descentralizados y eficientes, y las asambleas reducidas en tamaño son menos onerosas). Cfr., Frederick (2010; 13-37).

⁴ Los pocos trabajos detectados son documentos elaborados por los centros de estudio del Congreso de la Unión.

5 Consultar en Gamboa, Claudia y Sandra Valdés (2007). “Reducción en el número de legisladores federales”, Estudio Teórico-Conceptual, de Antecedentes Constitucionales, de Derecho Comparado, de Iniciativas presentadas en la LIX y LX Legislaturas, y propuestas de las Reformas del Estado. Cámara de Diputados, Centro de Documentación, Información y Análisis, México, pp. 1-58. Así como en García, Christian U. (2017). “Reducción del tamaño del Congreso de la Unión”, en Visor Ciudadano, No. 51, Senado de la República, Instituto Belisario Domínguez, México, pp. 1-19.

⁶ Ver artículo 14 del Código Federal Electoral. La fórmula se ha conservado en las sucesivas normas electorales: artículo 11 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales emitido en 1990; y el artículo 14 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales de 2014.

7 Cfr., Jacobs, K., y Otjes, S. (2015). “Explaining the size of assemblies: A longitudinal analysis of the design and reform of assembly sizes in democracies around the world”, en Electoral Studies, 40, pp. 280-292. Los autores también consideran “la hostilidad percibida de los votantes derivada de las recesiones económicas” como elemento que explica parte de las circunstancias que impactan en el tamaño del congreso. Sin embargo, esta variable ofrece elementos contextuales que explican la reducción del tamaño, cuando en México lo que se ha dado es el crecimiento. Por esta razón se decidió obviar esta variable.

8 Laakso, Markku y Rein Taagepera (1979). “‘Effective’ number of parties: A Measure with Application to West Europe”, en Comparative Political Studies, 12 (1), pp. 1-26.

9 Jacobs, K., y Otjes, S. (Op cit.), p. 287.

¹⁰ Durante el periodo de 1979 a 2022 han dominado varios partidos el espectro ideológico de izquierda en la cámara baja. El cálculo del porcentaje promedio expresado aquí consideró el número de escaños asignados al Partido Socialista Unificado de México (PSUM), al PRD y desde 2018 al partido Morena.