Consulta popular: ni consulta ni popular
blogeditor · 15 de noviembre de 2020
El 1 de agosto de 2021 se celebrará la consulta popular para decidir sobre la impartición de justicia en contra de los funcionarios públicos del pasado. Esta fecha debería ser histórica y festiva para la sociedad mexicana, puesto que será la primera ocasión en que la ciudadanía determine la realización de una acción del gobierno.
Sin embargo, la realidad contrasta con las expectativas y avizora un futuro fúnebre para la consulta popular que, sin lugar a duda, será un acontecimiento histórico, aunque lo podría ser por las razones incorrectas. Estas son el hartazgo social, el uso electoral, el desinterés de los votantes, la austeridad, la intervención del gobierno, el descrédito de la oposición, la baja tasa de participación y la politización de los resultados.
El futuro funesto es responsabilidad de los partidos políticos y del gobierno, porque están utilizando este mecanismo de democracia participativa como una herramienta propagandística, o bien, como un artilugio de manipulación. Recientemente la consulta popular se convirtió en un espacio para el encono, la confrontación y la desacreditación entre los distintos actores políticos y la administración pública federal.
Veamos, paso a paso, cómo la consulta popular se transformó de un ejercicio pseudo-ciudadano a una estrategia de campaña, para finalizar como un instrumento del poder político.
Ejercicio pseudo-ciudadano
El mecanismo de democracia participativa fue diseñado para no ser utilizado por la ciudadanía, es decir, la configuración normativa impuso una serie obstáculos que impidieron que los ciudadanos accedan, organicen y participen en la consulta popular.
Una de las dificultades es contar con el respaldo popular que solo se les exige a los ciudadanos para convocar a una consulta popular. Éstos deberán obtener el apoyo del 2% de las personas inscritas en la Lista Nominal de Electores. En cambio, el presidente y los legisladores no tienen que cumplir con el respaldo social. Indudablemente, el requisito es desproporcional e inequitativo puesto que deja en clara desventaja a la ciudadanía.
Es desproporcional, ya que el porcentaje de apoyo ciudadano requerido es 2 puntos porcentuales mayor que el exigido a las candidaturas independientes presidenciales1; 2.74 puntos porcentuales superior al demandado a las agrupaciones ciudadanas que buscan constituirse como un nuevo partido político2 y solo es 1 punto porcentual menor que el requerido a los partidos políticos para conservar su registro3.
Es inequitativo, porque la legislación establece parámetros de menor rango para que el presidente, las senadurías y las diputaciones convoquen a una consulta popular. El Primer mandatario tiene que realizar una simple solicitud para que se implemente el instrumento de decisión popular, mientras que los parlamentarios deben reunir el apoyo de 42 senadores o 165 diputados para convocar la realización del mecanismo de democracia participativa.
Otro de los obstáculos consiste en la revisión de la constitucionalidad de la consulta popular realiza por la SCJN. La autoridad jurisdiccional deberá de revisar que la pregunta derive directamente de la materia de la consulta; que no sea tendenciosa o contenga juicios de valor; que emplee un lenguaje neutro, sencillo y comprensible, y que produzca una respuesta en sentido positivo o negativo.
Este obstáculo se ha constituido como el principal impedimento para que no se haya celebrado una consulta popular. De 5 revisiones realizadas por la SCJN, en un caso la temática fue calificada como constitucional, en dos asuntos se concluyó la improcedencia del tópico y en dos casos se calificó como inconstitucionalidad la materia (Ver tabla 1).
Por último, se encuentra el desafío de carácter político, ya que la consulta popular propuesta por el presidente, las senadurías y las diputaciones, tiene que ser aprobada por la Cámara de Senadores y la Cámara de Diputados.
Las senadurías convocaron a una consulta popular en dos ocasiones. Las propuestas de los parlamentarios del PAN y de los congresistas del PAN y el PRD fueron calificadas como improcedentes. Por su parte, las diputaciones solicitaron la celebración del mecanismo de democracia participativa en una ocasión, la proposición de los legisladores del PRI y del PVEM fue declarada como procedente, pero en un plazo extemporáneo; en consecuencia, no se requirió pronunciamiento de la Cámara de Senadores. Recientemente la Presidencia de la República convocó a la realización de una consulta popular, su proyecto fue dictaminado como procedente por el Congreso de la Unión (Ver tabla 2)
Desafortunadamente, la consulta popular no es un instrumento que favorezca el involucramiento de la ciudadanía para decidir en torno a los asuntos de relevancia nacional. La sociedad fue relegada, una vez más, a un segundo plano en el proceso decisorio, por consiguiente, se conformó un ejercicio pseudo-ciudadano de democracia participativa.
Estrategia de campaña electoral
Los partidos políticos han utilizado a la consulta popular como un instrumento para posicionarse como defensores de una causa, como opositores de las decisiones gubernamentales y como antagonistas de las reformas constitucionales. También, fue utilizada como una herramienta de propaganda y como un medio para la difusión de las ideas, los valores, las doctrinas y las promesas.
Los partidos políticos son los únicos actores que, directa o indirectamente, presentaron las solicitudes para la celebración del mecanismo de democracia participativa, ya sea en su calidad de ciudadanos, diputados o senadores. Revisemos la historia.
Durante 2014, se manifestaron cuatro convocatorias de consulta popular bajo el estandarte popular. Sin embargo, las convocatorias fueron desarrolladas por los partidos políticos, ya que fueron presentadas por una figura pública, lograron superar en un corto plazo el requisito del respaldo popular y se difundieron en la propaganda de los partidos políticos (Ver tabla 3).
Otra forma que han usado los partidos políticos para convocar una consulta popular fue desarrollar una solicitud directa por parte de 42 senadores o 165 diputados. Esta fue vía fue utilizada en 2014 por el PAN, el PRD y el PT para realizar una consulta popular sobre la reducción de las remuneraciones de los servidores públicos; usada por el PRI y el PVEM en 2017 para que la ciudadanía decidiese sobre el manado único policiaco y, empleada nuevamente, por el PAN y el PRD para instrumentar los mecanismos de democracia participativa en torno a un apoyo económico derivado de la pandemia del COVID-19 (Ver tabla 4).
Los partidos políticos eran sabedores que las consultas populares que impulsaban no serían aprobadas por la SCJN debido a que las temáticas que impulsaban eran a todas luces inconstitucionales4, o bien, que no obtendrán una votación favorable en la Cámara de Diputados o en la Cámara de Senadores por proponer un asunto que favorecía o perjudicaba las políticas públicas implementadas por parte del gobierno federal.
La consulta popular cumplió con las expectativas de los partidos políticos, ya se instituyó como una estrategia política para lanzar y vigorizar sus campañas comiciales, para posicionarse en las preferencias político-electorales de la ciudadanía así como para difundir sus plataformas electorales y sus promesas de campaña.
Instrumento del poder político
El diseño normativo de la consulta popular concede al gobierno la posibilidad de irrumpir en los procesos electorales. Esta condición legal quebranta la equidad de la competencia comicial, puesto que confiere a la Presidencia de la Republica la oportunidad de influir en las campañas electorales, de incidir en la percepción social y de repercutir en el sufragio de la ciudadanía.
Para el gobierno la viabilidad legal de la consulta popular es irrelevante, ya que su objetivo es generar la afinidad y el apego de la ciudadanía hacia su partido político en las próximas elecciones. Al proponer temáticas que engloben los intereses y los anhelos de la sociedad, sin importar su calidad de ilegalidad y sin tener oportunidades para llevarla a cabo, el gobierno gana.
También gana si la consulta popular pasa el tamiz de la SCJN y si obtiene una votación favorable en el Congreso de la Unión, puesto que utilizará al mecanismo de decisión popular como un instrumento plebiscitario para dotar de respaldo social a un acto, una acción y/o una decisión.
Convocar la celebración de una consulta popular se convirtió en un acto de ganar-ganar para el gobierno. Analicemos la historia para comprender mejor la apuesta de la administración pública federal.
En un primer momento, de 2014 a 2019, el mecanismo de democracia participativa se realizaría el mismo día de la jornada electoral federal5, su difusión será responsabilidad del INE6 y los partidos políticos, los ciudadanos y el gobierno no tenían prohibido realizar actos de promoción y difusión.
Se presentaron dos solicitudes de consulta popular que fueron afines a las promesas de campaña y las políticas públicas del gobierno del gobierno de Peña Nieto. En 2014, César Camacho7 solicitó la realización de una consulta para decidir sobre la eliminación de 100 diputaciones plurinominales. En 2017, 163 diputaciones del PRI y del PVEM pidieron preguntar a la ciudadanía sobre el mando único policial. Ambos mecanismos no fueron llevados a cabo, el primero por decisión jurisdiccional y el segundo por decisión política de la Cámara de Diputados.
Los ejercicios consultivos le permitieron al gobierno federal, en menor medida porque así lo decidió, aventajar y posicionar a su partido político -PRI- en las elecciones de 2015 y 2018. En estas ocasiones la equidad de los comicios no fue puesta en riesgo por el intervencionismo presidencial, ya que la administración pública federal se contuvo, pero evidenció una vía de derrotar a las normas electorales a través de la consulta popular.
De 2018 a 2020, se intensificó la utilización de los mecanismos de consulta a la ciudadanía, sin que se utilizará a la figura de la consulta popular. Aún sin tomar la protesta formal como Presidente de México, López Obrador realizó tres ejercicios para recabar la opinión de los ciudadanos sobre la construcción de un aeropuerto8, el desarrollo de programas prioritarios9 y la reconciliación y la paz10. Estos ejercicios de participación ciudadana se realizaron sin instrumentar los parámetros legales y tuvieron consecuencias vinculatorias para la administración pública federal.
Por lo anterior, y en aras de detener la acometida directa del gobierno federal para participar en el proceso electoral de 2021 mediante una consulta popular, el Congreso de la Unión decidió realizar cambios a la fracción VIII del artículo 35 constitucional11. Se modificó la fecha de celebración al primer domingo de agosto. Se prohibió que las consultas versarán sobre la permanencia o continuidad de los servidores públicos, el sistema financiero y las obras de infraestructura. Se determinó que la difusión sea una atribución exclusiva del INE. Se ordenó la suspensión de la propaganda gubernamental de cualquier orden de gobierno.
Sin importar la nueva configuración legal, la Presidencia de la República solicitó convocar a una consulta popular para “enjuiciar a los expresidentes Carlos Salinas, Ernesto Zedillo, Vicente Fox, Felipe Calderón y Enrique Peña”. El trámite para la instrumentación del mecanismo de democracia participativa fue polémico para la SCJN y para el Congreso de la Unión y tuvo como resultado una decisión que no agradó a López Obrador, a MORENA, al INE, a la oposición y a la ciudadanía.
Las ansias de celebrar la victoria del régimen morenista produjo que el Congreso de la Unión emitiera la convocatoria de la consulta popular el pasado 22 de octubre12, olvidando la restricción constitucional que prohibía la difusión de la propaganda gubernamental desde la expedición de la convocatoria hasta la conclusión de la jornada de participación ciudadana.
Esta restricción impedía la realización de manifestaciones de apoyo en torno al ejercicio de consulta ciudadana, acción que altera las intenciones del gobierno federal. Para solucionar el craso error, la Cámara de Senadores aprobó una reforma para que la convocatoria entre en vigor el jueves 15 de julio de 2021.
Finalmente, el próximo 1 de agosto se realizará una consulta popular para decidir la impartición de justicia en contra de los funcionarios públicos del pasado. Seremos testigo de la intervención de la Presidencia de la República en las elecciones con motivo de la promoción de la consulta popular. Sinceramente espero equivocarme.
Perspectiva a futuro
Es imprescindible que la consulta popular se convierta en un genuino mecanismo de empoderamiento ciudadano para fomentar la transición de la participación electoral a la participación política activa y continua en los asuntos públicos de trascendencia social. Por ende, es necesario erradicar la injerencia de los partidos políticos y de la Presidencia de la Republica. Habrá que ciudadanizar la consulta popular a partir de la exclusión de los actores políticos y del gobierno. El problema es que depende de la voluntad de los actores políticos. Espero que sean sensibles a esta necesidad y legislen a favor de la ciudadanía.
* César Hernández González (@ZezarHG) es asesor de la Presidencia del Consejo General del Instituto Nacional Electoral.
1 El 1% de la Lista Nominal De Electores a nivel nacional (Artículo 371 de la LGIPE)
2 El 0.26% del padrón electoral (Artículo 10 de la LGPP).
3 El 3% de la votación emitida en alguna elección federal (Artículo 94 de la LGPP).
4 El artículo 35, Fracción VIII, numeral tercero de la CPEUM establece que no podrán ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos humanos; los principios consagrados en el artículo 40 constitucional; la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada.
5 Artículo 35, Fracción VIII, numeral tercero de la CPEUM y Artículo 8 de la Ley Federal de Consulta Popular.
6 Artículos 40 y 41 de la Ley Federal de Consulta Popular.
7 Presidente Nacional del PRI de 2012 a 2015.