Condonación del ISR a estados y municipios

Por: Luis M. Pérez de Acha (@LuisPerezdeAcha)

 

¿En qué consiste este beneficio? ¿En verdad se cancelaron adeudos fiscales a los estados y municipios? ¿Qué es lo que al efecto establece la Ley de Ingresos de la Federación para 2013? ¿Se justifica el grado de controversia que la medida ha generado?

La respuesta a la última de estas preguntas es obvia. La polémica es entendible, pues suena a desvergüenza que además de la ineficiencia recaudatoria de los estados y municipios, de su gasto público opaco e ineficiente, de las descomunales transferencias anuales que reciben de la federación y de la situación crítica de sus pasivos bancarios, resulta que ahora, de buenas a primeras, se les cancelan sus adeudos fiscales con el SAT, evidentemente a costa de los ciudadanos responsables del país.

Sin embargo, todas esas preguntas tienen una respuesta jurídica, que se resume en la afirmación de que dicho beneficio es inconstitucional. Los matices técnicos del tema son complejos, lo que dificulta su explicación. El reto está, por lo tanto, en exponerlo con claridad.

Principiaré diciendo que este beneficio nada tiene de novedoso, pues lo que el Congreso de la Unión hizo en realidad fue prorrogar una condonación –un perdón fiscal– que operó del 2008 al 2012. Esto por sí solo embrolla la exposición del tema. Para simplificarla, permítaseme primero puntualizar que los adeudos fiscales cancelados corresponden al ISR que los estados y municipios retuvieron a sus trabajadores, y de esta manera recordar que todos los trabajadores, incluyendo los burócratas, son contribuyentes del ISR por los sueldos que reciben, pues como lo ha indicado la Suprema Corte “[…] tanto los trabajadores de la iniciativa privada como los de la Federación, las entidades federativas y los municipios, son sujetos del impuesto sobre la renta […], con independencia de que en un caso deriven de una relación laboral (trabajador-patrón) y, en el otro, de una relación administrativa equiparada a la laboral (servidor público-Federación, estado o municipio)”.

En virtud de la relación jurídica con sus trabajadores, los patrones tienen la obligación de retenerles el ISR sobre sus salarios, el cual deben posteriormente pagar al SAT. Así, los estados y municipios, al igual que los patrones del sector privado, son un mero vehículo recaudatorio que detentan transitoriamente un dinero que no es suyo, sino del fisco federal.

Históricamente, los estados y municipios han dejado de pagar el ISR retenido a sus trabajadores. La causa principal fue que durante décadas las entidades federativas y los municipios no lo retuvieron efectivamente, y la federación no les exigía su pago. La justificación fue, y aún lo es, que la retención efectiva del ISR habría implicado la reducción de los sueldos de los trabajadores burócratas. Un problema al que no se ha encontrado solución estructural alguna.

Pero los adeudos fiscales de los estados y municipios se incrementaron por un hecho imprevisto, y fue que la Suprema Corte declaró la inconstitucionalidad de la Ley del ISR en la parte que establecía “[…]una exención ilimitada a los trabajadores al servicio de la Federación y de los Estados respecto de los ingresos que obtengan por concepto de gratificaciones, aguinaldo y prima vacacional”, pues ello constituía “[…] un trato desigual y privilegiado a los trabajadores de la Federación y de las entidades federativas que estén sujetos a condiciones generales de trabajo, respecto de los demás trabajadores del país, no obstante que se encuentran en la misma condición tributaria”.

Para facilitar el pago de los adeudos fiscales, en diciembre de 2007 el Congreso de la Unión autorizó al Ejecutivo Federal el “diseño de un programa para la regularización” del ISR retenido por los estados y municipios a sus trabajadores. En cumplimento de ello, mediante decreto de diciembre de 2008 el entonces Presidente Calderón les otorgó las siguientes prerrogativas:

a) La condonación del total de sus adeudos fiscales correspondientes a los años de 2005 y anteriores.

b) Un estimulo fiscal –una condonación simulada– sobre el ISR de sus trabajadores, en montos equivalentes al 60% para 2009, al 30% para 2010 y al 10% para 2011.

c) Otra condonación adicional, también total, sobre los adeudos fiscales de los años de 2006 al 2008, cuando ellos regularizaran su situación por los ejercicios del 2009 al 2011.

Es fácil apreciar que este decreto presidencial no se asemejaba al “diseño de un programa para la regularización” del ISR; y peor era que tampoco se ubicaba en las atribuciones constitucionales del Ejecutivo Federal para conceder esos privilegios, mucho menos respecto de impuestos retenidos. Ambas situaciones evidenciaban la inconstitucionalidad de la medida.

Volvamos ahora a la Ley de Ingresos de la Federación para 2013. En ésta se establece que se prorrogan los beneficios concedidos por el Presidente Calderón, lo que en lenguaje llano significa que de nueva cuenta se perdona a los estados y municipios el ISR retenido a sus trabajadores, aunque ahora con efectos “[…] hasta el ejercicio fiscal de 2012 y anteriores” y con la única condición de que “[…] se encuentren al corriente en los enteros [en los pagos] correspondientes al mes de diciembre de 2012”. En pocas palabras, pagando este último mes el privilegio operará hacia atrás sin restricción adicional alguna. Una ganga tributaria a costa del erario federal.

En conclusión, la polémica en torno a esta condonación es fundada. Se trata de una prerrogativa que, en vías de hecho, equivale al otorgamiento de una exención total del ISR sobre los salarios de la burocracia local y al restablecimiento de una exención sobre gratificaciones, aguinaldo y prima vacacional declarada inconstitucional por la Suprema Corte. Esta dadivosidad es ultrajante para los contribuyentes cumplidos de México. No hay duda de ello.

 

* Luis M. Pérez de Acha es Abogado por la Escuela Libre de Derecho y Doctor en Derecho por la UNAM.