Cómo mejorar el funcionamiento del Poder Legislativo

Por: Gerson J. R. Mata (@GeronJRMata)

¿Por qué en México es común que leyes de gran importancia –y aprobadas por amplia mayoría— no cumplan los objetivos planteados al momento de su aprobación? En Integralia Pública, A.C. estamos convencidos de que una de las principales causas es que existe una concepción incompleta del proceso legislativo, que prioriza el periodo de elaboración de una ley y relega a segundo plano la evaluación y monitoreo de su implementación. Esta situación no es exclusiva de México y constituye uno de los principales retos entre los países miembros de la OCDE.

Un proceso de alta calidad y consenso en la elaboración, negociación y dictamen de una ley es una condición necesaria pero no suficiente para que sea eficaz; es decir, para que cumpla con los objetivos que se plantea. La eficacia de la legislación radica principalmente en una implementación adecuada, alineada a conseguir los objetivos planteados en la exposición de motivos y plasmados en el análisis y discusión en comisiones y en el Pleno. En este sentido, evaluar y medir su impacto es un medio que permite mejorar, fortalecer y corregir el funcionamiento de la ley.

[contextly_sidebar id=”e2e60ac1f403bf11f2e951ab028a856d”]La OCDE recomienda que la evaluación de un ordenamiento legal se realice en dos momentos distintos pero complementarios: ex ante y ex post. La evaluación ex ante contempla el proceso de creación de una ley y considera su calidad legal y consistencia jurídica, así como el proceso legislativo de dictamen, modificaciones al proyecto, negociación, votación y promulgación. La evaluación ex post analiza el funcionamiento e implementación de la legislación, considerando si: (1) cumple con los objetivos planteados, (2) la implementaciónes la adecuada, (3) es eficiente y eficaz en el uso de los recursos asignados, (4) es afectada por factores externos a la creación de la ley (por ejemplo, cambio tecnológico, factores climáticos, entre otros) y (5) la sociedad civil fue escuchada durante la discusión.

Identificamos tres factores que limitan la instrumentación de los procesos de evaluación ex ante y ex post en el Poder Legislativo.

El primero es el elevado activismo de algunos legisladores en la presentación de iniciativas, bajo la creencia de que el número de iniciativas que presentan es sinónimo de productividad legislativa, de presencia en medios y que esto a su vez genera mayor aprobación de la ciudadanía. El segundo es el diseño inadecuado de algunas leyes, derivado de un deficiente trabajo técnico en su elaboración. Finalmente, el tercero y más grave problema es una deficiente asignación de recursos económicos y humanos, derivada de la opacidad en el funcionamiento del Poder Legislativo y de la falta de sanciones en la ejecución de recursos.

El elevado activismo legislativo en la presentación de iniciativas provocó que, entre septiembre de 2009 y el 14 de junio de 2014, se presentaran 10,440 iniciativas de ley en la Cámara de Diputados, de las cuales únicamente se aprobó el 16 por ciento (1,666). Muchas de las iniciativas rechazadas o pendientes carecían de una estructura jurídica adecuada o de los mecanismos necesarios para su funcionamiento. De hecho, algunas de las iniciativas fueron rechazadas porque se presentaron nuevamente sin considerar ajustes a la calidad de su diseño.

Iniciativas presentadas en la Cámara de Diputados (septiembre 2009 – junio 2014)

Fuente: Servicio de Información para la Estadística Parlamentaria (INFOPAL) de la Cámara de Diputados

 

El diseño institucional inadecuado y la mala asignación de recursos económicos se ven reflejados en el presupuesto y tamaño del Poder Legislativo. De acuerdo con el Informe Parlamentario Mundial 2012, publicado por la Unión Interparlamentaria (UIP) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) durante 2010, el Poder Legislativo mexicano, en términos presupuestales, fue el quinto más caro del mundo, solamente superado por los de Estados Unidos, Brasil, Nigeria y Japón. En el mismo año el Congreso mexicano también fue el segundo con mayor staff parlamentario entre los países miembros de la OCDE.

Staff parlamentario en los países miembros de laOCDE, 2010

Fuente: Informe Parlamentario Mundial 2012, publicado por la UIP y el PNUD

 

Estos problemas –alto porcentaje de iniciativas rechazadas, excesivo staff parlamentario y elevado presupuesto— son originados en buena medida porque el trabajo legislativo suele regirse por incentivos políticos en vez de criterios técnicos, de racionalidad económica y utilidad social. En consecuencia, se corre el riesgo de no alcanzar las metas planteadas en la legislación, creando falsas expectativas que pueden provocar inestabilidad económica, política y social, así como costos económicos y humanos derivados de una asignación ineficientede recursos.

Para atender estas deficiencias es necesario mejorar el diseño institucional y la asignación de recursos económicos y humanos en el Congreso, canalizándolos a áreas estratégicas como son: (1) el establecimiento de unidades y mecanismos formales de evaluación y monitoreo del funcionamientode la legislación aprobada a través de órganos técnicos especializados, y (2) mejorar el funcionamiento de las comisiones de dictamen e institutos de investigación. Es crucial que estos órganos cuenten con los recursos humanos, materiales y económicos necesarios para realizar su función. Finalmente, también es necesario incluir a los actores afectados y a la sociedad civil en los mecanismos de evaluación y seguimiento del funcionamiento de la ley.

La responsabilidad del ejercicio legislativo no se limita únicamente a la creación de leyes: también requiere de vigilar, atender y promover su adecuado funcionamiento.

 

 

* Gerson J. R. Mata es director del Programa Legislativo de Integralia Pública, A. C. (@IntegraliaPub)