Amigos y rivales: la ausencia de sistemas en la atención de los problemas públicos

Por Marco Cancino*

Son las cinco de la tarde y el parque comienza a llenarse de niñas y niños. Dos madres conversan mientras los observan jugar. Una de ellas mira el reloj y rompe el silencio: “Hace unos años nos quedábamos hasta que oscurecía; ahora, antes de las seis, ya estamos de regreso en la casa”. A unas calles de ahí, la secundaria acaba de concluir un taller para prevenir el abandono escolar; el centro de salud ofrece atención psicológica para adolescentes; la policía realiza patrullajes de proximidad; el municipio rehabilitó recientemente ese mismo parque; una organización de la sociedad civil acompaña a familias en situación de vulnerabilidad y una universidad presentó un diagnóstico sobre los principales factores de riesgo de la colonia. Si alguien revisara los informes de todas esas instituciones, concluiría que la comunidad está siendo atendida. Sin embargo, basta escuchar unos minutos la conversación de esas dos mujeres para descubrir que ellas siguen viviendo una realidad muy distinta.

Escenas como esta se repiten en demasiadas comunidades del país. Lo sorprendente no es que falten instituciones, programas o personas comprometidas. En realidad, ocurre exactamente lo contrario. Frente a problemas como la violencia, las adicciones, el abandono escolar, la salud mental o la exclusión social, pocas veces faltan actores interviniendo. Gobiernos, organizaciones de la sociedad civil, universidades, empresas y organismos de cooperación internacional desarrollan proyectos valiosos para atender esas problemáticas. Entonces surge una pregunta incómoda: ¿por qué, si hay tantas capacidades reunidas en un mismo territorio, los cambios suelen ser mucho menores de lo esperado?

Sería un error atribuir esa realidad a una sola causa. Desde hace décadas sabemos que una política pública puede perder eficacia por un diseño deficiente, por recursos insuficientes, por errores de implementación, por falta de capacidades institucionales o por cambios políticos que interrumpen su continuidad. Todo eso ocurre y sería absurdo ignorarlo. Pero existe otra explicación de la que hablamos mucho menos y que aparece una y otra vez cuando se trabaja con problemas complejos: la escasa capacidad de quienes intervienen sobre una misma realidad para actuar como un solo sistema.

Lo que debemos saber: las personas viven sus problemas como una sola historia

La diferencia parece pequeña, pero cambia por completo la manera de entender el problema. Cuando una adolescente abandona la escuela pensamos inmediatamente en el sistema educativo. Si una mujer vive violencia familiar, dirigimos la mirada hacia el DIF, las fiscalías o los juzgados. Si aumentan las adicciones, buscamos respuestas en el sector salud. Cada institución interviene sobre la parte del problema que le corresponde y, en términos administrativos, eso resulta perfectamente lógico. El inconveniente es que la vida de las personas nunca llega organizada de esa manera.

Quien deja la escuela probablemente también enfrenta violencia en casa, ansiedad, consumo de sustancias, precariedad económica o la ausencia de espacios comunitarios seguros. La mujer que decide no denunciar puede depender económicamente de su agresor, carecer de redes de apoyo o temer por sus hijas e hijos. El joven que comienza a delinquir rara vez llegó hasta ahí por una sola causa. Las personas viven sus problemas como una sola historia; nosotros seguimos intentando resolverlos como capítulos separados.

Hace más de cincuenta años, los investigadores Horst Rittel y Melvin Webber observaron que existían problemas que ninguna institución podía resolver por sí sola. Los llamaron wicked problems, porque son el resultado de múltiples causas que interactúan entre sí. Años después, Christopher Pollitt advirtió que los gobiernos habían perfeccionado tanto la especialización de sus instituciones que, paradójicamente, comenzaban a perder capacidad para enfrentar problemas que atraviesan todas las fronteras administrativas. Dicho de otra manera: mientras los problemas funcionan como sistemas, las respuestas siguen funcionando por sectores.

La gobernanza es la capacidad de actores distintos para construir responsabilidades comunes

Ese fenómeno no ocurre únicamente dentro del gobierno. También aparece entre organizaciones de la sociedad civil que trabajan sobre una misma comunidad sin compartir estrategias; entre universidades cuyo conocimiento rara vez llega a quienes toman decisiones; entre empresas que impulsan proyectos sociales desvinculados de otros esfuerzos e, incluso, dentro de la cooperación internacional, donde iniciativas técnicamente sólidas responden a prioridades, calendarios e indicadores propios. Cada actor cumple con su agenda. Lo que pocas veces existe es una agenda compartida.

A ese desafío hoy lo conocemos como gobernanza. Más que una mesa de coordinación o un convenio entre instituciones, la gobernanza es la capacidad de actores distintos para construir objetivos, decisiones y responsabilidades comunes frente a un problema que ninguno puede resolver por sí solo. Chris Ansell y Alison Gash demostraron que esa forma de colaboración produce mejores resultados precisamente porque deja de concentrarse en el desempeño individual de cada organización y comienza a privilegiar el resultado colectivo.

El problema es que nuestros sistemas siguen premiando el éxito individual. Cada dependencia debe justificar su presupuesto; cada organización, demostrar el impacto de su proyecto; cada universidad, publicar sus investigaciones; cada empresa, presentar resultados de responsabilidad social; cada organismo internacional, cumplir con los indicadores comprometidos. Todas esas obligaciones son legítimas. Sin embargo, cuando cada actor es evaluado por separado, el incentivo natural consiste en optimizar el propio desempeño, no el desempeño del conjunto. Poco a poco los esfuerzos comienzan a fragmentarse, la información deja de compartirse, las intervenciones se duplican y aparecen rivalidades por recursos, protagonismo o agendas. Nadie actúa de mala fe. El sistema simplemente fue diseñado para que cada uno cuide su parcela.

Ha llegado el momento de ampliar la conversación sobre los problemas públicos

La consecuencia va mucho más allá de un problema administrativo. Significa que comunidades enteras continúan produciendo las mismas condiciones que vulneran los derechos de quienes las habitan, aun cuando alrededor de ellas existan instituciones y personas trabajando con profesionalismo y compromiso. La fragmentación de la acción pública termina prolongando el tiempo durante el cual niñas, niños, adolescentes, mujeres y familias siguen viviendo aquello que todas esas intervenciones buscaban transformar.

Quizá por eso ha llegado el momento de ampliar la conversación. Diseñar mejores políticas públicas, fortalecer instituciones y profesionalizar a quienes trabajan en ellas sigue siendo indispensable. Pero cuando un problema exige la intervención de múltiples actores, la calidad de cada esfuerzo individual deja de ser suficiente. Si, como estableció la Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993, los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes, las políticas destinadas a garantizarlos difícilmente pueden seguir funcionando como compartimentos aislados.

Tal vez la pregunta ya no sea cuántas instituciones llegaron a una comunidad ni cuántos programas se implementaron. La pregunta verdaderamente importante es si esa comunidad dejó de producir las condiciones que vulneraban los derechos de quienes la habitan.

El día que esas dos madres vuelvan a mirar el reloj únicamente para saber si ya es hora de regresar a cenar y no para decidir cuándo deben abandonar el parque por miedo a lo que pueda ocurrir, probablemente nadie hablará de gobernanza.

Tampoco importará qué institución hizo más o cuál recibió el reconocimiento. Lo único que importará será que, por fin, un conjunto de esfuerzos dejó de comportarse como islas y comenzó a actuar como un verdadero sistema al servicio de las personas. Ahí, y solo ahí, una política pública habrá cumplido realmente su propósito.♦

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*Marco Cancino es director general de Inteligencia Pública. Redes: @marco_cancino