Asociaciones público-privadas: caída antes del despegue
Redacción Animal Político · 14 de diciembre de 2023
El gasto en inversión a lo largo del sexenio no ha estado para echar cohetes. Uno pensaría que cualquier buena idea para impulsarlo debería, al menos, explorarse, pero habrá quizá que pensarlo de nuevo. Ahí está el esquema de inversión mediante asociaciones público-privadas (APP) que permite, bien planeado, potencializar la creación de infraestructura que incremente las capacidades productivas de un país, y que en el nuestro se ha desperdiciado.
Desde su nacimiento en 2014 y hasta 2019, la infraestructura y equipo creados en México mediante APP han aumentado sólo en un 1 % del PIB, mientras que en otros países (Perú, Brasil y Colombia) se observan incrementos de hasta 4.9 % en el mismo periodo. En efecto, este esquema nunca ha despegado aquí realmente y, de cualquier forma, ya está en proceso de desaparición, pues para 2024 no se avizoran nuevas inversiones a través de él, lo que supone un retroceso de ocho años en la inversión así planteada, como lo detectamos en nuestra nota del Paquete Económico.
Para 2024 la inversión física del Gobierno federal será de sólo 888 mil millones de pesos (mmdp) o 2.6 % del PIB, el valor más bajo del sexenio, después de 2019. Al mismo tiempo, el costo financiero de la deuda y el gasto en pensiones alcanzarán máximos históricos. En este contexto de grandes presiones fiscales, las APP son una oportunidad latente para compensar la falta de inversión en infraestructura pública.
Privatización de infraestructura y otros malentendidos
Recordemos unos cuantos principios. La inversión, tanto la llevada a cabo por el sector público como el privado, es clave para el crecimiento de un país, pues permite crear e impulsar la dinámica de las actividades económicas, así como la generación de empleos. Por eso preocupa tanto su abandono por parte del Gobierno. Y eso es claramente lo que se observa: para 2021 sólo el 5.8 % de la inversión total del país provino del Gobierno, lo que es el nivel más bajo en los últimos 19 años. Para poner las cosas en perspectiva, en promedio la inversión pública en las economías de la OCDE fue de 16.5 %.
El retroceso no es sólo respecto de otros países, sino también de lo que el propio Gobierno invertía en años anteriores. De 2003 a 2009 se observó un impulso a la presencia del Estado en materia de inversión y, para 2009 se encontraba a cinco puntos porcentuales de invertir lo que las economías de la OCDE invertían. Tras ese año comenzó el debilitamiento y para 2019 la brecha de la inversión del Gobierno frente al promedio de las economías de la OCDE se abrió a 10.7 puntos porcentuales.
Este bajo nivel de inversión gubernamental se ha visto compensado en varios años por la presencia del sector privado, que en México ha invertido por arriba de lo que se invierte en las economías de la OCDE. Esto, a pesar de los pocos estímulos fiscales, institucionales y de gobernanza que caracterizan a nuestro país.
Acaso como una forma de contrarrestar su débil presencia en materia de inversión en infraestructura, en 2012 el Gobierno federal buscó impulsar el esquema de asociaciones público-privadas (APP), las cuales consisten en acuerdos colaborativos entre ambos sectores que permite financiar, diseñar y operar proyectos de inversión que tradicionalmente eran llevados a cabo sólo por el Gobierno. En ese año se creó la Ley de Asociaciones Público-Privadas (LAPP) y en 2014 se designaron los primeros proyectos mediante este esquema.
En realidad, en México ya existían los esquemas APP incluso antes de que se emitiera su legislación. Se tenían, por ejemplo, las concesiones a carreteras de cuota que gestiona el Fondo Nacional de Infraestructura (Fonadin), y los Proyectos de Prestación de Servicios (PPS) como alumbrados, universidades, cárceles, entre otros. Y no olvidemos los llamados PIDIREGAS 1 a cargo de CFE y Pemex, que contemplaban el desarrollo de proyectos de inversión en infraestructura energética. Lo que vino a establecer la LAPP fue un marco regulatorio para todos estos esquemas.
En términos generales, las APP incluyen todas las formas en las cuales el sector público y privado combinan sus recursos, técnicas y conocimiento para satisfacer necesidades públicas de la mejor manera posible, mediante el compartimiento de responsabilidades, riesgos y beneficios. 2 La forma particular en que se lleven a cabo va a depender de las características del proyecto y de la repartición de los riesgos y responsabilidades.
En México, la interacción entre el sector público y privado para la construcción de infraestructura toman dos formas, principalmente: 1) la contratación de obra pública y 2) la figura de APP. La diferencia entre ambas va a depender de la relación contractual, la distribución de riesgos, el diseño, operación y mantenimiento, así como la carga presupuestaria para el Gobierno. En el siguiente cuadro detallamos las diferencias.
Frente a un contrato de obra pública convencional con el sector privado, las APP tienen la ventaja de que el diseño, operación y mantenimiento corren a cargo del sector privado, lo que libera recursos al público. Además, el riesgo del desarrollo de la obra se reparte, pues el sector privado se compromete a invertir capital para desarrollar la infraestructura.
Hay que subrayar que las inversiones mediante el esquema APP no representan una privatización de la infraestructura, por tres motivos: 1) el Gobierno no renuncia a proveer los servicios públicos, sino que lo hace en colaboración con el sector privado; 2) aunque se ceden ciertos derechos de explotación de la infraestructura al sector privado a largo plazo, las obras pertenecen al Gobierno en última instancia y, 3) dependiendo de la negociación, el Gobierno mantiene poder de decisión tanto en la gestión de la infraestructura como en la calidad del servicio, transparencia y vigilancia.
Va una última consideración teórica, que nos ayudará a entender por qué se ha limitado el impulso de este esquema en México. Existen cuatro tipos de APP según la distribución de riesgo entre el sector público y privado: 1) las APP puras, en las que la inversión proviene en 100 % de recursos privados y la recuperación del capital es con cargo a pagos del Gobierno; 2) las APP autofinanciables, en las que la inversión también es 100 % privada, pero la recuperación del capital se hace mediante cuotas o tarifas a los usuarios; 3) las APP de recuperación de la inversión combinada, donde el 100% de la inversión es privada y la recuperación del capital es mediante pagos del Gobierno y cuotas a usuarios, y 4) las de inversión combinada, en las que el sector privado y público invierten para el desarrollo de la infraestructura y la recuperación del capital privado se hace con cuotas a los usuarios y/o pagos del Gobierno.
El acelerón frustrado
A nivel mundial, las APP toman relevancia a partir de la crisis financiera de 2008 y la caída de los ingresos fiscales, cuando las economías pertenecientes a los mercados emergentes comenzaron a apostar en mayor medida por este esquema alternativo de inversión. De igual forma, el sector privado buscaba oportunidades de inversión distintas a las que se encontraban comúnmente en el sector financiero. Antes de la crisis, los flujos de inversión en las economías de ingresos medios 3 provenientes de las APP promediaron el 0.19% del PIB, para ascender a un máximo de 0.34% en 2012.
Cuando México se sumó a la ola de inversión mediante APP, las economías latinoamericanas similares a la nuestra ya la estaban aprovechando. El caso más destacable fue el del Perú, cuyo flujo de inversión mediante APP pasó de 0.6 % a 2.1 % del PIB entre 2007 y 2015. En Brasil la inversión pasó de 0.4 % en 2007 a 1.8 % del PIB en 2015. En Colombia tal ascenso fue de 0.2 % a 1.3 % del PIB, entre 2007 y 2016.
En la economía mexicana se observa un incremento considerable en las inversiones conjuntas entre el sector público y privado a partir, naturalmente, de la creación de la LAPP 4 (de 0.2 % del PIB en 2012 a 0.4 % en 2015), pero no alcanzó para igualar los niveles observados en economías como la del Perú o Brasil.
Sin embargo, para 2019, con los datos más recientes que reporta el FMI, se verifica una caída en la inversión mediante este esquema: 0.3 % del PIB. Quizá la caída está siendo incluso mucho mayor: identificamos que las nuevas inversiones del sector privado mediante APP serán de cero pesos en 2024, cuando en 2019 se llegaron a invertir hasta 17.4 mmdp. Si bien la SHCP reporta gastos por APP para el siguiente año, de 14.7 mmdp, en realidad de trata del pago por contraprestaciones de las inversiones hechas por APP en años anteriores, es decir, pagos a las APP cuya inversión provino en 100 % de recursos privados a pagar a futuro con cargo al erario.
Hay dos posibles explicaciones del estancamiento y posterior caída de las APP en México. En primer lugar, en México no se apostó por APP de inversión combinada. Según la ASF, en 2017, 5 entre 18 proyectos APP, había 16 puros, dos autofinanciables y cero combinados. Esta composición no ha cambiado. Lo anterior significa que el riesgo de inversión para desarrollar estos proyectos ha recaído completamente en el sector privado. En un contexto de cambios geopolíticos como la renegociación del T-MEC a partir de 2016, de cambios tecnológicos e inflación, o de riesgos sanitarios como el covid-19, el esquema de APP pudo volverse más riesgoso para el sector privado y, por lo tanto, menos atractivo.
En segundo lugar, desde el Ejecutivo federal 6 se ha hecho referencia de que las APP han sido dañinas al interés público, con el objetivo de beneficiar a negocios particulares. Posiblemente esa animadversión a las APP haya sido el empujoncito que se ‘necesitaba’ para llevar su inversión en México prácticamente a cero.
El desarrollo latente
La inversión es un requisito primario para el crecimiento económico; sin embargo, para que pueda tener el efecto deseado, debe materializarse en elementos concretos que aumenten las capacidades productivas de un país. Para analizar estas capacidades se puede observar el stock de capital, el cual registra el valor del conjunto de infraestructura, maquinaría y equipo productivo que se va creando en una economía.
Como ya se ha entrevisto, Brasil y Perú que son los países de la región en los que se ha dado mayor inversión mediante APP; también son en los que se ha creado más infraestructura, maquinaría y equipo. En Brasil el stock de capital creado mediante APP pasó de 7.4 % a 14.2 % del PIB entre 2007 y 2019, y en Perú se observa el mismo comportamiento.
No extraña que en México no hayamos creado tanta infraestructura mediante APP como en otras economías de ingresos similares. El stock de capital así creado se ha incrementado solo 1 % del PIB (desde la creación de la LAPP y hasta 2019). Esto podría significar que la inversión de APP observada en el actual sexenio sólo ha servido para evitar la depreciación de las obras ya construidas. Recordemos que no se han aprobado nuevas APP en todo el sexenio, sino que sólo se han renovado las existentes.
Como hemos visto, para 2024 el presupuesto para inversión física del Gobierno es de 888 mmdp (2.6 % del PIB), pero si se aprovechara el potencial que tienen las APP para unir recursos y promover proyectos productivos, la inversión física podría ascender a 1,545 mmdp (4.5 % del PIB), esto es un crecimiento real de 27.5 % (653 mmdp) 7 frente a lo aprobado para 2023. En efecto, este esquema de inversión en infraestructura tiene el potencial de sumar recursos de hasta 2.1 % del PIB.
Las APP no son botones automáticos. Para que se logre un ambiente propicio para este tipo de inversiones conjuntas, se requiere gran presencia del Estado en términos presupuestarios e institucionales. Por ejemplo, en Perú, cuando se logró el mayor monto de inversión en APP, el Gobierno estaba invirtiendo directamente 4.4% del PIB, por lo que la experiencia internacional sugiere que para crear un ciclo creciente de inversión mediante este esquema se requieren flujos constantes de inversión pública tradicional. 8 Las APP, a fin de cuentas, no son sustitutas de la inversión gubernamental. Y, disculpen ustedes, lo primero que hay que hacer para que funcionen es evitar su desmantelamiento.
Algunas buenas ideas para fortalecer la inversión mediante APP:
- Profesionalizar al personal encargado de gestionar y autorizar los proyectos de inversión.
- Crear una agencia encargada de promover estas oportunidades de inversión.
- Mejorar la transparencia sobre las APP que actualmente están en funcionamiento.
- Promover las APP de inversión combinada, para repartir el riesgo entre el sector público y privado y volver estos esquemas más atractivos.
1 Proyectos de Inversión de Infraestructura Productiva con Registro Diferido en el Gasto Público.
2 Rakić, B., & Rađenović, T. (2011). Public-private partnerships as an instrument of new public management. Facta Universitatis Series: Economics and Organization, 8(2), 207-230.
3 También conocidas como economías emergentes o mercados emergentes.
4 Para la comparación internacional se considera la medición del FMI, la cual no incluye APP que son autofinanciables
5 Auditoría Superior de la Federación. (2018). Auditoría Cumplimiento Financiero: 2017-0-06100-15-0035-2018.
6 Presidente. (2021 20.07.21 Versión estenográfica de la conferencia de prensa matutina del presidente Andrés Manuel López Obrador.
7 Para el cálculo se consideró el monto máximo de inversión mediante APP que puede darse en un año para una economía de ingresos similares, el PIB estimado para 2024, y el flujo de inversión mediante APP que se espera para el mismo año.
8 Las inversiones mediante el esquema APP es un tipo de inversión pública por dos motivos: 1 Está enfocada a proveer servicios públicos como carreteras, escuelas, hospitales, entre otros. 2. Aunque se ceden ciertos derechos de explotación al sector privado a largo plazo, las obras pertenecen al Gobierno.