No hay amnistía que haga funcionar un sistema de justicia

El Congreso está por aprobar una iniciativa presentada por el senador Ricardo Monreal apenas días antes, que propone adicionar un nuevo supuesto a la Ley Federal de 2020 para otorgar amnistías. 1 El presidente López Obrador podrá otorgar amnistía de forma directa (AMD) mientras estime útiles los elementos comprobables que aporte el solicitante para conocer “la verdad de los hechos en casos que sean relevantes para el Estado mexicano”. 2 La medida es tratada como una vía “adicional” que amplía los derechos a la verdad y la reparación.

Esta herramienta estaría a disposición del presidente López Obrador para ejercerla en el cierre de su mandato y para quien ocupe la presidencia a partir del periodo 2024-2030. 3

Se podrá otorgar para cualquier delito. La Ley contempla la prohibición general para otorgar amnistía en casos de delitos contra la vida (como una ejecución extrajudicial), la integridad corporal (como la tortura), y otros delitos, incluyendo los delitos graves del artículo 19 constitucional (como la desaparición de personas). La AMD excluye expresamente esta prohibición.

Pareciera que la AMD podrá cobijar conductas penales gravísimas, incluyendo aquellas proscritas por el derecho internacional. Además, con base en la propuesta, no sabemos a quién va dirigida, ni quién se beneficiará. Lo sabrá la persona en turno que ocupe la presidencia de la república. Por falta de información, solo podemos hacer conjeturas sobre sus posibles destinatarios.

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Las amnistías y otros beneficios penales pueden ser medidas convenientes que, bien diseñadas y aplicadas, pueden conducir al fortalecimiento del Estado de derecho. 4 Sin embargo, en general son medidas usadas para “hacerle conejo a la justicia”. Este ha sido un camino recorrido por muchos países latinoamericanos, incluyendo México. La variedad de medidas legales que buscan impedir la investigación y el juzgamiento de ciertas conductas o personas, que se suspendan, o se cancelen sus efectos, hace que sea difícil encontrar una definición única de lo que es una amnistía. 5 Lo central es que las amnistías, medidas de gracia o clemencia y cualquier otra tendiente a negar o anular responsabilidades (y sus consecuencias) por conductas penales graves, incluyendo aquellas que acarrean violaciones graves a los derechos humanos, tienen límites. No todo se vale y no todo puede ser olvidado. Por más conveniente que resulte, ciertas conductas no pueden tramitarse oficialmente apelando a la amnesia. Los límites existen para proteger la dignidad de las personas y las comunidades que han sido dañadas, para proteger valores caros del Estado de derecho, y para recuperar el valor de lo justo en sociedades, como la mexicana, en las que la injusticia es normal.

Aunque la propuesta se embelesa con justificaciones jurídicas y fórmulas ambiguas, puede conducir a la impunidad. Por esta razón, la discusión debe ser profunda y transparente.

Algunas organizaciones han advertido, desde sus respectivos enfoques, los riesgos que la AMD plantea. Como su incompatibilidad con estándares internacionales en materia del derecho a la verdad y la poca relación que guarda con los objetivos originales de la Ley de Amnistía. 6

El trabajo del Guernica 37 Centre se enfoca en revitalizar el uso de iniciativas de rendición de cuentas para que éstas tengan impacto significativo en la vida de las personas y comunidades que exigen justicia frente a transgresiones sistémicas u organizacionales. Se busca que, frente a la creciente naturalización de la violencia como medio de control social, los responsables de estos actos enfrenten consecuencias. Operamos bajo la convicción de que los procesos de búsqueda de justicia son procesos sociales complejos y multifacéticos. Desde esta lógica miramos para problematizar en qué ecosistema se insertaría la medida propuesta.

México es un país que presenta particularidades y desafíos crónicos en esta asignatura. La justicia se manifiesta pesada y lenta y pocas veces funciona como esperamos. El trabajo de forma localizada en distintas realidades mexicanas nos indica una profunda imbricación entre actores públicos y privados (legales e ilegales) que ejercen violencia y control sobre variados asuntos de la vida comunitaria y que emplean distintos mecanismos para garantizar su impunidad: no rendir cuentas ni enfrentar consecuencias por sus actos. Esta imbricación es porosa. Más que “un Estado” en perenne oposición a lo criminal o a intereses privados, blandiendo la ley como principal herramienta, vemos distintas “caras del Estado”. Algunas, en oposición a lo criminal. Otras, inmersas en dinámicas de colaboración, colusión o sometimiento para avanzar fines distintos a los públicos. Llámenle que cualquier economía ilícita (incluyendo el mercado de personas) siga fluyendo o esa empresa siga talando o explotando minas; en el mejor de los casos, existiendo una autorización legal que es abusada, en el peor de ellos beneficiándose de una informalidad pura, despojante y extractiva. La violencia como medio coercitivo es clave. 7

Beneficios judiciales, justicia premial y AMD

El empleo de diversos mecanismos e incentivos en la operación y gestión del sistema de administración de justicia (penal) 8 para avanzar finalidades de distinta índole pueden ser agrupados bajo la noción “justicia premial”. La discusión sobre su uso no es nueva en México. Se remonta, de forma reciente, a las discusiones para mudar a un sistema acusatorio adversarial en 2008. Más interesante es que, en lo informal, estos mecanismos llevan décadas operando, 9 atadas a la configuración de cómo funciona el Estado.

Las finalidades perseguidas por los beneficios judiciales pueden ser distintas y estar entrelazadas: la priorización de recursos para concentrarse en casos más relevantes bajo una lógica de política criminal, como es el caso de las diversas figuras de las salidas alternas, terminación anticipada del procedimiento o criterios de oportunidad que amasa el Código Nacional de Procedimientos Penales, asociadas con la eficiencia global en el uso de recursos del sistema de persecución; 10 como incentivo para obtener información y construir un caso contra personas estimadas más relevantes bajo esta misma política (por el fenómeno criminal perseguido o por el grado de responsabilidad de estas personas), como el régimen especial de combate a la delincuencia organizada bajo la figura de la colaboración, 11 y la legislación en materia de desaparición que presenta algunos beneficios de reducción de la pena (hasta en una tercera parte) si se presenta información para la localización, el esclarecimiento o identificación de responsables. 12

Operan en formas y momentos distintos. Desde la selección de ciertos cargos (y el abandono de otros) en la investigación e imputación; la disminución de la pena que la fiscalía solicita por el mero hecho de acogerse a un procedimiento abreviado (y no generar necesidad de destinar más recursos al caso como supondría ir a juicio), 13 o la reducción de la pena impuesta por sentencia. Algunos incluso suponen la extinción de la acción penal o penas impuestas.

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Tres anotaciones en clave de justicia premial sobre la propuesta:

1. Quizá su problemática más importante es que crea –perversamente– una falsa dicotomía que entiende a la generación de consecuencias como un juego de suma cero: la verdad no es alcanzable por otros medios y solo es alcanzable si otorgamos amnistías, las cuales, a cambio, extinguen la acción penal y las penas de quienes presumiblemente cometieron actos reprochables.

Particularmente en lo local (o cuando intervienen oficinas federales), el meollo en cómo se gestiona la impunidad es mucho más complejo que un muro infranqueable para obtener verdad, al que el investigador no logra acceder, y que solo puede ser desmontado otorgando una amnistía.

El uso de mecanismos premiales no es equivocado –y no debe ser desalentado– pero debe partir de una comprensión de lo que se amnistiará – entiéndase, se olvidará – y una clara justificación de por qué se otorga el beneficio.

El éxito en el uso y concesión de beneficios judiciales como mecanismos para promover verdad y combatir la impunidad depende de que se actúe de manera estratégica e intencional. Es necesario contar con información contrastada sobre el potencial beneficiario y su compromiso con actividades criminales. No se debe proceder sobre la ignorancia ni la conveniencia.  El proceso debe ser transparente y justificado; al fin de cuentas, se está suspendiendo la administración regular de justicia. Lo excepcional, de ser elegido, exige justificaciones robustas.

2. Independientemente de en quien residiría de esta facultad, es cuestionable la manera en la que se valora la relevancia de la verdad revelada a cambio de beneficios. Los factores aquí sí alteran el producto. El caso debe ser “relevante para el Estado mexicano”. La cláusula es absolutamente discrecional. No hay en la propuesta ningún calificativo sobre esos supuestos que haya emanado de una discusión amplia, participativa y democrática o, mejor, que busque que esa relevancia emane de los propios procesos sociales de reivindicación. Por el contrario, la cosa dependerá del gobernante en turno. Invierte quiénes son protagonistas en los procesos de búsqueda de verdad: las personas que reivindican ese derecho. Al Estado le tocaría garantizar y hacer operativo este derecho, no asumirse como quien juzga la relevancia de uno u otra confesión y otorga gracias a personas confesas. Las lógicas e intereses gubernamentales pueden entrar (y seguramente entrarán) en tensión con intereses públicos y derechos de personas tradicionalmente excluidas y victimizadas. La ambigüedad para juzgar la relevancia, la falta de una justificación específica y sustentada y la de controles, inyectan múltiples vicios a esta iniciativa.

3. La cadena de competencias asignadas –o rotas– parte de lógicas indefendibles. Primero, lejos de cualquier apuesta por alguna arquitectura institucional, se concibe a la presidenta como llave del acceso a la información “de alto valor que requieren las investigaciones” en estos “casos relevantes” (esto es textual de la iniciativa). 14 Es decir, ésta queda con las llaves de la verdad, la justicia y, necesariamente, de la impunidad. Segundo, en México la facultad para el otorgamiento de amnistías se asigna constitucionalmente al legislativo. 15 Esto encuentra una razón de peso: presupone construir decisiones mayoritarias, coyunturales y concomitantes a situaciones específicas para desplegar amnistías. Se antoja difícil sostener que una interpretación admisible de esa cláusula es que ese mismo legislador abdique en su función de establecer supuestos de procedencia y la deposite sin tapujo en la presidencia. Tercero, el esquema confesional, aislado intencionalmente del aparato de justicia, implica una pérdida de oportunidad para procesar formalmente evidencia que podría aportar al desarrollo de investigaciones penales que fortalezcan la capacidad del Estado en el esclarecimiento de los hechos perpetrados por redes criminales desplegadas en los distintos estados de la Federación. No está mal disponer de instrumentos propios del derecho premial, pero esto debe pasar en el marco del proceso penal y en referencia a éste, de acuerdo con la etapa de la investigación y bajo autoridades (de investigación o judiciales) competentes; una herramienta a cargo de quienes investigan para que las normas logren generar consecuencias que tengan valor social.

Una conversación pendiente

La realidad de las cosas es que la amnesia cobija a diario en México hechos atroces y arreglos de poder que los disponen y los encubren. Esa forma de amnistía informal existe como penumbra o escudo constante que, mediante una serie de acuerdos y pactos que se gestionan de manera subrepticia, regularmente condicionan las instituciones locales y nacionales, e incluso, adquieren visos de formalidad en muchos contextos, por ejemplo, en actos administrativos o conductas permisivas o cómplices de las autoridades. Los marcos jurídicos pueden parecer perfectos en aspiraciones, pero difícilmente trascienden al plano práctico. Este estado de cosas es expresión de esa paradoja latinoamericana obsesa de preservar “lo legal” pero que poco cree que las normas pueden causar consecuencias.

Pasa cuando las madres buscadoras, en un ejercicio de restricción y auto preservación gritan “no queremos consecuencias ni justicia solo queremos saber dónde están” e instrumentan mecanismos informales para ello. 16 Pasa por la manera como se tramitan los grandes casos de corrupción, como el de los sobornos de Odebrecht en México, mediante el uso cuestionable de “criterios de oportunidad”. Pasa cuando en casos de persecución compleja que involucran a formas de connivencia de actores privados y públicos, la justicia se negocia en lo oscuro en las Fiscalías, donde “algo es mejor que nada” y la sensación de quienes reivindican justicia es de desconfianza, vacío y desasosiego.

Hablemos de soluciones, aunque imperfectas, coherentes con fines públicos defendibles. El uso de la violencia coercitiva como recurso extendido para imponer reglas de juego opacas y contrarias a la justicia en México demanda que este tipo de discusiones sean ponderadas, sustentadas y localizadas. Debemos suponer que ningún actor político quiere adoptar normas que promuevan impunidad. Sin embargo, la iniciativa es, paradójicamente, poco pudorosa en sus objetivos y perversamente distorsionada de por qué pasa la impunidad en México.

* Jorge Peniche (@JorgePeniche6) es asociado del @Guernicacentre en México para liderar sus esfuerzos de promoción de justicia. Michael Reed-Hurtado (@mreedhurtado) es Director Operativo del @Guernicacentre.

 

 

1 Ver Iniciativa y Dictamen de las Comisiones Unidas de Justicia y de Estudios Legislativos Segunda del Senado de la República en materia de Otorgamiento de Amnistía Directa. Ley  (Federal) de Amnistía, publicada el 22 de abril de 2020. Artículos 1° y 2. Más allá de que el medio elegido pudiera estimarse poco eficiente, en su momento el Ejecutivo avanzó esta propuesta como una medida correctiva a las injusticias del sistema penal, particularmente en contra de grupos en situación de vulnerabilidad. La reforma se aprobó en el contexto de la pandemia del covid-19. Para algunos resultados en su implementación, véanse los informes emitidos por CEA Justicia Social y Elementa DDHH.

2 Sostiene que a pesar de que puede existir una relación “compleja” entre el derecho a la verdad y las amnistías, en ocasiones éstas pueden “complementarse.”. Dictamen, id. p. 25 Id. La propuesta busca crear una lógica que se antoja algo artificial para agregar el mecanismo a esta Ley: en la medida en la que la Ley de Amnistía está dirigida a grupos en situación de vulnerabilidad y las personas que buscan verdad son personas cuyos derechos no se han satisfecho satisfactoriamente, eso da asidero para la incorporación de esta figura como parte de este mismo entramado.

Fracción I de la propuesta de artículo a adicionar.

3 Al ser una reforma a una ley secundaria, el Grupo Parlamentario de MORENA y sus partidos aliados tendrían los votos suficientes para conseguir la aprobación de esta iniciativa.

4 No toda amnistía es inadmisible e incluso su uso es alentado en algunos regímenes de derecho, como para ciertos casos bajo el Derecho Internacional Humanitario. Ver como referencia el artículo 6.5 del Protocolo adicional II a los Convenios de Ginebra relativo a los conflictos armados no internacionales (CANI).

5 Existen muchas definiciones, con variado nivel de tecnicismo; por ejemplo, aquellas que diferencian entre amnistías propias e impropias, caracterizan las medidas con base en la autoridad que la expide o determinan su nomenclatura según el estado del proceso que se busca cerrar, suspender o anular. También están las amnistías totales o condicionadas. A manera de ejemplo, se pueden considerar las definiciones propuestas en: Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), Instrumentos del Estado de derecho para sociedades que han salido de un conflicto, Amnistías (2009); o Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), Amnistías y Derecho Internacional Humanitario: Objetivo y Ámbito de Aplicación (2017).

6 Ver, por ejemplo, comunicado oficial de Elementa DDHH y Cea Justicia Social del 12 de abril de 2024. En el comunicado, ambas organizaciones exponen cómo esta iniciativa no se ajusta a estándares internacionales en materia del derecho a la verdad y hacen un llamado a mejoras que realmente harían más potente los objetivos originales de la Ley de Amnistía, como una revisión a la vigencia de ciertos delitos todavía hoy sancionados en México y un plan de reinserción social para aquellas personas beneficiarias de la medida.

7 Ver como referencia: “A Call for Local Understanding of Violence in Mexico & Central America”. Noria Research. 2021.

8 Otro término frecuentemente utilizado es el de justicia negociada.

9 Ver, como referencia al procesamiento de expresiones criminales en el México del siglo XX en tribunales, en medios y en literatura, a Pablo Picatto – “Historia Nacional de la Infamia. Crimen, Verdad y Justicia en México” (2020).

10 CNPP: (i) soluciones alternas: suspensión condicional del proceso y acuerdos reparatorios (artículo 184 y otros); (ii) terminación anticipada: procedimiento abreviado (185, 2021 y otros) y (iii) terminación anticipada de la investigación: criterios de oportunidad (artículo 256 y otros). Bajo otras perspectivas, se puede considerar que algunos de estos mecanismos igual promueven la justicia restaurativa.

11 Según la etapa en la que opere, puede ir desde no utilizar en contra del colaborador la información que ha aportado hasta la reducción de 2/3 partes de la pena). Artículos 35 a 39 de la Ley Federal de Delincuencia Organizada.

12 Artículos 32 y 36 de la Ley General en Materia de Desaparición. Llamativamente, estos beneficios no están disponibles en el capítulo de delitos vinculados de la desaparición los cuales, bajo la lógica de la Ley, son menos reprochables. Además, esta ley incluye una cláusula que prohíbe el uso de lo que denomina “medidas de impunidad” o todas aquellas medidas (en donde incluye a las amnistías) que impidan la investigación, procesamiento y sanción o cualquier medida para determinar la verdad y la reparación plena.

13 Es el caso de la figura del procedimiento abreviado, previsto en los artículos 201 a 207 del Código Nacional de Procedimientos Penales.

14 Dictamen. Id., p. 26.

15 Artículo 73, fr. XXII, de la Constitución Federal. “Artículo 73. El Congreso tiene facultad: (…) XXII. Para conceder amnistías por delitos cuyo conocimiento pertenezca a los tribunales de la Federación”.

16 Esta afirmación es constantemente enderezada por colectivos de familiares de personas desaparecidas. “No buscamos justicia, lo único que queremos es traerlos de vuelta a casa”. La frase aquí es de Cecilia Flores de las Madres Buscadoras de Sonora. Para una referencia académica sobre mecanismos informales de búsqueda que han implementado familiares a cambio de acudir a las autoridades de investigación, véase Hernández, I. (2021) “Collaborating with organized crime in the search for disappeared persons? Formalizing a humanitarian alternative for Mexico”, International Review of the Red Cross.